端正司法人员的守法观念
苗 勇
司法人员自己首先必须守法，应当是守法的模范。这个道理是大家所熟悉的。但“熟知并非真知”，不少司法人员并未深刻、全面理解其内涵，他们的守法观念是十分片面 的。他们仅仅从一个普通老百姓角度来理解守法观念，认为在公务活动之外，应当遵纪守法。如果说与普通老百姓有区别的话，也只是要求更严更高而已。他们没有看到，司法本身，就有一个守法问题，片面地认为，司法就是执法，这里只有严格执法与否的问题，而没有守法与否的问题。很显然，一个司法人员这样理解守法观念，是远为不够的。我们一再讲，司法人员必须严格执法，从本质意义上说，严格执法就是要求在办案中，严格遵守实体法、程序法，这就是个守法问题，而且就司法人员而言，是一个更为重要的守法内容。因此我们说，司法人员的守法观念，不仅仅是指日常生活中遵纪守法，更要紧的，还必须在司法活动中，严格遵守实体法和程序法。刘斌俊在1999年1月25日《检察日报》撰文《守法重于泰山》中指出：“就守法的内涵而言，现代意义上的‘大守法’具有‘尊重法律、遵守法律；用法护法、依法办事’的丰富内涵。”“依法办事乃是守法概念的应有之义。从一定意义上讲，守法就是要求一切个人和组织都应以宪法和法律作为自己的行为准则，依法办事，任何行为都不能超越宪法和法律所界定的范围。只有具备良好的守法意识，才能实现严格依法办事；只有严格依法办事，才能保证国家和各项工作皆依法进行，依法治国的理想才能成为现实。”诚哉是言也！
一些司法人员的片面守法观念，无不是与他们的法治意识不强分不开的。他们总以为，法是“对付”老百姓的，是治理社会的，而不是对自己职务行为的约束。例如，他们总以为，刑法是自己手中的“刀把子”，是镇压犯罪分子的工具。其实，这种思想是与现代法治观念格格不入的。何谓法治？“从广义上说，法治意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。但在政治理论和法律理论中，法治应作较为狭窄的理解，即它是指政府应受法律的治理，遵从法律。”“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”①“法治所治对象是什么？权也。人民依法治权的具体化，也就是依法治官。在非法治国家或社会中，法是官治民的手段；在法治国家或社会中，法是民治官的工具。这里当然没有法只治官而不治民的意思，但治官无疑是首要的，它关乎治民治得好与不好、当与不当。不求官之治，而求民之治，乃法治中舍本而逐末也。”②“法治的真谛在于保障人权，控制公权”③就部门法而言，德国刑法学家李斯特说：“自从有刑法存在，国家代替受害人施行报复的开始，国家就承担着双重责任；正如国家在采取任何行为时，不仅要为社会利益反对犯罪者，也要保护犯罪人不受受害人的报复。现在刑法同样不只反对犯罪人，也保护犯罪人，它的目的不仅在于设立国家刑罚权力，同时也要限制这一权力，这不只是可罚性的源由，也是它的界限，因此表现出悖论，刑法不仅面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不仅要面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。”④作者大量引用中外学者的观点，无外乎在于着重说明法治的根本在吏治。对照之下，我们有一些司法人员的守法意识与当代法治观念，差距何其远矣。
一些司法人员法治观念为什么会不强呢？这里既有中国长达数千年的剥削阶级统治社会中专制思想的影响，又是新中国成立至改革开放前这段历史时期忽视法制建设的结果，还与现在不少司法人员法律素养较差是分不开的。
首先，专制的法律思想并未随着剥削制度的消灭而消失。早在我国夏商时期形成的神权论就认为“法应为少数统治者所垄断，法律是对被统治者的制裁手段和镇压工具”，这种法律思想“一直顽固地盘距在人们的意识中，并影响和决定着古代法制的基本面貌。”例如，在《尚书·酒诰》中规定，为了防止人民聚集“闹事”，凡群聚饮酒者一律判处死刑。⑤刑法赤裸裸地表明着自己是镇压人民的工具。又如，作为我国封建社会最早的一部粗具体系的法典《法经》，把锋芒主要指向农民和其他劳动人民。《法经》开宗明义规定：“王者之政莫急于盗贼。”所谓盗，即危害地主阶级财产的行为；所谓“贼”，即危害封建统治和人身安全的行为。把《盗》、《贼》两篇放在诸篇之首，表明镇压盗贼，是地主阶级专政的主要任务。⑥可见，在古代中国，无论从法律思想还是司法实践，都是把法看作是治民的工具。新中国成立至今不过五十多年，再加上共和国前二十七年的曲折磨难，专制的法律思想，就象列宁所说的那样，在现代社会中散发着臭气，必然会影响着人们，当然也包括司法人员。所以，邓小平同志早在八十年代初就深刻指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”⑦当我们看到一些司法人员自以为是地拿着法律恐吓老百姓时，我们不就闻到了“刑不上大夫，礼不下庶人”的用法驭民的臭味了吗？！
其次，共和国前二十七年推行人治，现代法治意识根本无从产生。建国以后，由于党在路线方针政策上一再犯“左”倾错误，把阶级斗争作为社会的主要矛盾，防止资本主义复辟，经常发动群众搞运动，以致在反右斗争后形成了“以党代法”的局面。1957年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会。在会后由中共中共批转的最高人民法院、司法部党组的报告中提出，今后在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定审批范围的案件和与兄弟部门意见不一致的案件，都应当在审理后宣判前，报请党委审批。任何借审判“独立”，抗拒党委对具体案件审批的想法和做法都是错误的，必须坚决给予纠正。这个报告公开、正式提出了以党代法的问题。⑧到了“文革”十年，法律被彻底践踏了。“革命派”停止全国人民代表大会及其常委会的活动；踢开政府闹革命，建立了非法的革命委员会，取代合法的政权机关；砸烂公检法。由于没有法制的保障，公民权利遭到严重侵害。上至国家主席、政府领导人，下至普通公民、人大代表、劳动模范，被批斗挨整，失去任何人格尊严和人身自由，被抄家、非法囚禁，甚至被毒打致死。据叶剑英在一次讲话中透露：“包括受牵连在内受迫害的有上亿人，占全国人口九分之一。”⑨最典型的是刘少奇冤案。当刘少奇被红卫兵迫害时，这位泱泱大国堂堂的国家主席，拿起《中华人民共和国宪法》，捍卫自己的神圣尊严的，召来的则是更多的吼叫、侮辱，最后竟被折磨而死。⑩至尊至严的宪法没有了，法治还能存在吗？张春桥赤裸裸地说过：“过去规定的东西，不管是国家的，还是公安机关的，不要受约束。”⑾我们现在都看到了，十年动乱给中国经济带来惨重的损失；我们也应当清醒地认识，愚昧的年代给中国社会法制建设带来的巨大戕害。如果说，中国在社会主义改造结束后就进行重点转移搞经济建设，现在我们的国力将强大得多；那么，我们在建国后就注重法制建设，公民的法治意识将也是具有世界先进性的。但残酷的历史，使人感到痛心，我们不能不正视中国的法制建设，任重而道远。
再次，现在我们的司法人员，尤其是基层司法人员，法律素质较差。司法人员的法律意识，不应当是自发的，而应该是自觉的。这种自觉的法律意识，不是在社会实践中自发产生的，也不是靠一般号召能取得的，而是要经过一番刻苦学习的。可以这样说，一个不具有法律思想史、法制史、科学法理学、部门法学及科学政治学知识的司法人员，要具备自觉的法律意识，是绝对不可能的。就象科学社会主义理论，是无产阶段的理论，但无产阶级本身不能自发产生这一科学理论，而要靠先进知识分子从外部灌输进去一样，法治意识，也不是社会主义司法人员能自发产生的，而是有一个系统受教育的培养过程。关于过一点，西方司法人才的培养是颇值得我们借鉴的。例如，日本的法律专业大学毕业生是不能直接进入检察官行列的，欲成为一名检察官，必须通过国家司法考试，且竞争相当激烈，每年约有两万多人报考，而仅有五百余名被录取，录取率仅百分之二。而后再进入司法研修所完成为期两年的学业：前四个月主要学习有关理论知识，同时在教官的指导下，各自根据个人的特点和志愿择定自己研修的专业；待专业确定后，便到各级法院、检察厅和律师事务所进行为期十六个月的司法实习。其中到法院实习八个月，到检察厅实习四个月，到律师事务所实习四个月；余下四个月，则是回到司法研修所进行实习总结和参加毕业考试。合格后方能进入检察官行列。所以，日本的司法官员法治意识是很强的。⑿再来看我国司法人员，法理学博士卓泽渊认为：“执法人员素质低的问题特别突出。执法人员本应是社会的优秀分子，具有较高的法律知识水平和思想道德修养。然而中国的现实却大打折扣。仅是执法人员的文化水平就足以令人担忧。许多执法人员仅仅是初中毕业生，有的甚至仅是小学生，尽管从事了执法工作，但其文化水平并未在原有基础上有多大提高。现有执法人员的来源，多为工作调入、军官转业和社会招干。不仅基础文化水平不高，专业法律知识也严重缺乏。......长期以来，我国一直未能对执法人员进行严格的执法道德、执法公正和执法良心的培养......如此下去,法治将难以实理。”⒀卓泽渊的担忧是很有道理的。尽管现在司法人员通过各种培训，法律知识有所增加，但还是远为不够的。缺乏先进法律思想的人，也就不可能有先进的法治意识，就不可能自觉地遵守法律，又何以能依法“治民”呢？！
由于上述原因，必然导致一些司法人员法治观念不强的结果，认为法是治民的，而不是治吏的。这种判断不仅有上述依据，而且政界也如此认为。2000年3月14日《检察日报》登载了一则消息，九届人大三次会议在审议高检院工作报告时，人大代表辽宁大学校长冯玉忠认为：“检察机关正在形成尊权的办案理念。”这则报导至少说明了两点，一是检察机关尊权的办案理念只是在形成过程中，二是这种观点得到了高检院机关报的首肯。
法治意识不强，缺乏健全的守法观念，集中表现为司法人员执法违法现象严重。1998年第四期《半月谈·内部版》以“权威人士”抨击了这些严重的问题，该文说：“我们也要清醒地看到，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害了政法队伍的形象。”1998年9月14日九届全国人大内务司法委员会第五次会议，听取了最高人民法院和最高人民检察院关于教育整顿活动的报告。最高人民法院院长肖扬说：据对30个高级法院1至8月统计，地方各级法院清退各种多收费827万元，清理赞助费5867万元；177个领导班子在清理整顿中被调整；检查纠正了一批存在问题的案子，各级法院共自查、复查出属于实体性错误的14993件；查处了一批违法违纪人员，各级法院共查处违法违纪干警4701人，其中131人被追究刑事责任。最高人民检察院检察长韩杼滨在报告中说：教育整顿中，全国各级检察纪检监察部门共立案1337人，现已查清777人，其中追究刑事责任的73人；认真开展组织整顿和人员清理，已清理出受过刑事追究、劳动教养、开除党籍处分以及其他不适合做检察工作的人员1644人，已依照《检察官法》予以辞退、调离、免除职务以及作离岗培训处理的1153人；已复查各类刑事案件495467件，发现超越管辖范围立案或该立不立、不该立却立案的，错误逮捕的，该起诉不起诉、该抗诉未抗诉的以及程序严重违法等错案和处理不当的案件1454件，现已纠正1255件。上述中存在的执法违法现象，仅是在教育整顿中暴露出来的，尚未被揭露的，也肯定客观存在着。
从司法实践中看，司法人员执法违法现象，较为典型的表现有以下几方面。
一、特权思想尚有市场。以为执法者高人一等，了不得。门难进，脸难看，事难办，以法压人，以势欺民，甚至吃拿卡要，八面威风，横行霸道。本文举典型一例。1998年7月22日凌晨2时许，有人冒充山西省长治市公安局局长何士宽之子给该局总机打电话，说何士宽儿子在莲花池酒醉，让车去接。局办公室副主任兼指挥中心主任于列海查明此事后报告何，何要于去查清打电话者。经查，将仍在打电话的市大庆路汽车修配厂临时工徐小军当场抓获。徐承认自己以前给何士宽办公室和家中打过一次欺骗性电话，愿接受公安机关处罚。何士宽在没有查实依据的情况下，指令于列海等人追查徐的幕后人。追查中，徐遭轮番毒打和逼供，曾两次自杀未遂，后编造出是受该市模范教师、优秀党员、市第七中学教务处副主任申丰棋“指使”。何亲自传唤了申丰棋。申被办案人员非法关押刑讯17天，被毒打致伤，送医院治疗无效死亡。刑讯中，申曾被打招供，但死前留遗言全部翻供。期间，何听过于列海等人多次汇报；申妻被传唤拘禁6天；申内弟郭庆军被传唤拘禁11天；申邻居、市七中学生韦龙山被传唤拘禁3天，均不同程度被打致伤。⒁高人一等的特权思想，在这些司法人员身上，表现得何其淋漓尽致。
二、生造证据，硬套法律。中华法系具有大陆法系的特点，即制定成文法来调整社会关系。所以，法学界认为，从某种意义上说，司法活动也就是根据“事实”的“找法”的过程。“法官对任何案件都应进行三段论式的逻辑推理。大前提是一般法律，小前提是行为是否符合法律，结论是自由或者刑罚。”⒂真理向前再迈一步就成了谬误。某些司法人员出于种种目的，为了硬要处理某个人，明知法律难以对行为人行为进行调整，还是牵强附会，千方百计去搜罗“罪证”，挖空心思地用法律的紧箍圈去套当事人。法律变成了这些人手中的灵巧的工具。1997年10月14日《法制日报》第一版刊登了《堪以为戒——对武威’92 11.8 错案的调查》一文，披露了甘肃省武威市公安局办案人员违法办案酿成错案的事实。一些公安人员为了侦破一副食品商店被抢、值班员唐某某被杀案，竟不进行过细侦查，主观想象、大动干戈，刑讯逼供、指供诱供，迫使无辜者杨黎明、杨文礼、张文静“一致”供认，使前二人被一审判处死刑，后二人被判死缓。幸亏后来真凶在广西桂林落网而真相大白。该文深刻指出:“‘11.8’错案暴露出的问题很典型性，值得认真思考。此案原本不该办成这样的，如果我们的公安人员少点急于求成的功利思想，多一点对人民群众（包括对嫌疑对象）负责的观念；少一点主观臆断，多一点刑侦科学知识；少一点执法犯法，多一点依法办事；如果我们的检察官和法官少一些先入为主，多一些实事求是；少一些只顾面子，互相迁就，多一些认真负责，互相制约，错案也许就不会发生了。”本来不构成犯罪，而硬是寻找刑律来惩罚之，也不为鲜见。据《法制日报》1998年1月15日第3版《无罪遭羁押，损失当赔偿》一文报导，山东省莱芜市钢城区马某“一脚踢”承包了莱芜市钢城区企业集团汽车运输公司配件站。马某在承包经营期间，利用加价开发票和销货后不开发票，共得人民币67323.61元。马某于1995年3月和5月分两次共发给本站六名职工每人7000元，个人所得25326元。当地检察机关以贪污罪立案侦查，对马某拘留、逮捕，1996年6月11日提起公诉。钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑十年。马某上诉，莱芜中级人民法院撤销原判决，发回重审。1996年11月1日，钢城区检察院又以同一事实以侵占罪提起公诉，钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑五年。马某上诉，莱芜中级人民法院认定本案属于经济承包合同纠纷，撤销原判决，宣告马某无罪，并于1997年2月4日将马某释放。本案虽然显属经济纠纷，但一些司法人员也要想方设法非用刑法来“整垮”马某不可。说重一点，法律在此时，简直成了玩偶。
三、重实体轻程序。这是一个司法界一致公认而又始终难以解决的老问题了。违反程序法的现象一再出现，其根源在于一些司法人员的法治意识不强，守法观念片面。总以为只要在实体权利上不侵害当事人，得到正确处理，程序上的规则能执行则执行，不能照办的，就抛到脑后，无所谓。如果说，随着实体法的完善，司法人员保障人权的观念有所加强，那么，程序法在一些人心目中工具色彩仍是相当浓厚的——尽管刑诉法作了重大修改。他们没看到，程序法恰恰正是为了更好地制约司法权力、保障当事人合法权益的。例如我们常可听到有的办案人员说：“刑诉法给了我们很多侦查手段，是我们打击犯罪的有力武器。”此话实在差矣。制定刑诉法的主要目的之一，乃是为了规范司法人员的行为，使其必须“按部就班”地行使职权。因为如果没有刑诉法的约束，我们惩治犯罪不是可以“为所欲为”，想出更多的办法，使出更多的招式吗，不是更有效率吗。刑诉法学者指出：“从现代国家的刑事司法价值观出发，诉讼手段的适用应该受到一定限制。这是保护公民合法权利、防止国家权力滥用的必然要求。”“为防止诉讼主体背离既定程序而专断独行、恣意妄为，还将既定程序规范化、制度化，视为不可逾越的界限。”⒃因此，程序法不仅仅是为了实体法而存在的，它有其独立的价值。由于一些司法人员没有认识到这点，办案中，刑讯逼供、违法取证、超期羁押等违反程序法的现象屡禁不止，有的甚至到了令人发指的地步。这方面的案例，在新闻媒体中时常可见。关于司法人员重实体轻程序问题的严重性，从以下的数字可以得到充分的证明：“1998年1月至10月底，全国各级法院共复查各类案件441万件，实体错误的12045件，占复查案件总数的0.27%，属于超审限、管辖不当等程序性问题的73143件，占错案总数的85.86%。”⒄程序性错案占了绝大部分，不能不令人对司法人员轻程序的现状堪忧。无怪乎有的学者批评到：“轻程序法是中国历史的积弊，是中国现实的通病，是中国法治的障碍和大敌。”⒅司法人员应该正视这一问题，深刻反省，真正认识到：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”（美国最高法院原首席大法官威廉.道格拉斯语）。
四、法外行为。对公民而言，“凡法律不禁止的就是许可的”；而对司法人员来说，“凡未经授权的都是禁止的”。然而现在，不少地方的司法人员、党政领导出于“善良”的愿望，为了达到维护社会秩序的“良好”目的，大量做些法律没有规定的行为，对一些犯罪嫌疑人、被告人进行变相的刑罚。如公捕大会（高检院早在1983年就予以反对，见《最高人民检察院关于“公捕”问题的意见》），将一些犯罪嫌疑人集中起来（不管是否过了刑事拘留的羁押期限），在众目睽睽下执行逮捕。又如公判大会，召集成千上万人，党政领导不是审判人员，却在台上唱主角，而审判长在一旁念刑事判决书。还有公开处理大会，将受刑事、治安处罚的人亮丑。有的甚至仍然在做游街示众的行为。这些极不文明的做法（既不利于教育被处罚的人，在一定程度上，也是对民众情感的亵渎：警戒他们、不信任他们），哪部法规定了呢？还不是“用法治民”的专制思想在作祟。其实，早在十八世纪六十年代，意大利刑法学者贝卡利亚就说过：“超越法律限度的刑罚就不再是一种正义的刑罚。因此，任何一个司法官员都不得以热忱或公共福利为借口，增加对犯罪公民的既定刑罚。”⒆种种法外行为，实际上是一种严重违法现象。
依法治国，建设社会主义法治国家，已载入国家大法之中，被党和国家确定为治国的基本方略。作为司法人员，首先必须要牢固树立法治意识，端正守法观念。否则，中国的法治建设进程就将受到严重影响。要端正司法人员的守法意识，作者认为应主要做好以下几点工作。
一是要对司法人员的业务素质上把好关，即要把好进人关，疏通出口关。没有医学知识的人，绝对做不了医生。但没有法律知识的人，却可以做司法工作。这实在是人们认识上的一大误区。谁都知道，医生没有医术，不仅治不好病，反而可能会危及他人的身体健康和生命。但人们却不知道，司法人员乃是治疗社会疾病的“医生”。缺乏法律知识这一“医术”，也很难治好社会之“病”，甚至会危害社会。所以培根说：“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源。”我们应当象重视医生这个职业一样，重视司法人员的遴选。我们再也不能把司法机关作为安排一些干部的就业途径。如果仍象过去那样，无论有否法律专业知识，只要是国家干部，都可以进司法机关，那么，司法人员的法律素质，就不可能跟上形势的需要，就不可能符合法治的要求。可喜的是，全国人大常委会对《检察官法》和《法官法》及时作了修改，提高了任检察官和法官的条件，尤其是对法律素质，提出了更高的要求；并实施统一司法考试。今后应当做到：尽管人员的政治素质如何之好，凡是不具备法律专业知识的，一律不准进入司法机关从事司法工作。同时，对一些确实不符合条件，不适宜从事司法工作的人员，应当坚决地调离司法机关。只有这样完善用人机制，才能为确保司法人员的法律素质提供客观保障，才能使司法人员具有健全的守法观念。
二是要实行考试、考核制度。对司法人员的法律理论及司法工作，进行定期考试、考核。经考试、考核不称职的，应当下岗培训。经培训不合格的，一律辞退。以此形成一种强有力的激励机制，促使司法人员增强法治意识。作者在1999年1月2日《法制日报》第6版上看到一报导《法律考试不合格者，罢官——新泰市依法免除6名审判员职务》，讲的是山东省新泰市十四届人大常委会在1998年9月，对295名“一府两院”被任命人员进行法律考试，有6名审判员考试不合格，随后即被市人大常委会免除职务。作者对此举措，深以为然。对考试考核问题，现已引起最高人民检察院高度重视，《检察改革三年实施意见》中明确规定：“自2000年起每五年逐级对检察干警进行一次任职资格考试考核，合格者方能继续从事检察工作。检察官晋升、助理检察员拟任检察员，应当进行考试，对考试合格的进行考核，根据考试考核结果决定是否予以晋职晋级。”今年，高检院部署在全体检察干警中进行素质考试，便是对该意见的具体实施。建立、完善并切实执行这一制度，检察官的素质必然会有很大的改进。
三是十分重视法律教育工作。如同上面所说，司法人员的法治意识、守法观念，无不与其的法律知识水平有关，而法律知识浩瀚无穷，并且不断更新。因此，对司法人员的法律教育工作，需不断加强。尤其是从中国司法队伍现状看，更应扎扎实实地抓好这一工作。而且，教育的重点，应当从学历教育为主，转到以素质教育为主上来。浙江省检察院最近开始实施“‘一五三’人才培养工程”，是一项十分具有战略眼光的重大举措。每位有志于从事司法工作的人，都应当抱有对社会、对法律、对事实、对他人高度负责的精神，发愤学习，不断提高法律知识水平，努力增强法治意识，清除不健康、不科学的执法思想，端正守法观念，做一名无愧于时代、无愧于人民、无愧于社会的司法工作者。
当然，增强司法人员的法治意识，端正守法观念，是一个长期而又艰巨的任务。但只要我们正视这一问题，扎实有效地采取各种方法，做好各项工作，就一定能造就出一支高素质的司法队伍。
注：
①张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第611-612、630页。
②卓泽渊《以身作则：法治对官员的要求》，载1999年6月24日《法制日报》第3版。
③焦洪昌《法治与财产权》，载1999年5月27日《法制日报》第7版。
④拉德布鲁赫（德）：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第96页。
⑤参见华东政法学院系列教材《中国法律思想史》，丁凌华主编，华东理工大学出版社1996年版，第3、6页。
⑥参见蒲坚主编《中国法制史》，光明日报出版社1987年版，第53-54页。
⑦《邓小平文选（1975-1982年）》，第307页。
⑧⑨参见蔡定剑著《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第91、106-108页。
⑩见《红色风波中的交锋与较量》，曾繁正主编，红旗出版社1999年版，第423页。
⑾见全国人大常委会办公厅研究室主编《人民代表大会制度》，第128页。
⑿江礼华主编：《日本检察制度》，中国公安大学出版社1996年版，第168-169页。
⒀⒅卓泽渊著：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第278-279、257页。
⒁聚斌著：《反贪公告——大牢里的100名公安局长》，中国文联出版公司1999年版，第124页。
⒂⒆贝卡利亚（意）：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第12、11页。
⒃左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第8、31页。
⒄该资料引自《法制日报》1999年5月12日《蛋糕怎么分——与景汉朝关于“程序公正”的对话》。
嵊州市人民检察院
马边彝族自治县水资源管理条例
四川省人大常委会
马边彝族自治县水资源管理条例
2005年1月18日马边彝族自治县第六届人民代表大会第三次会议通过
2005年5月26日四川省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准
第一章 总 则
第一条 为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，促进民族经济和社会发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国水法》及有关法律法规，结合马边彝族自治县（以下简称自治县）实际，制定本条例。
第二条 在自治县行政区域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本条例。
本条例所称水资源包括地表水和地下水。
第三条 水资源属国家所有。自治县人民政府依照法律规定管理和保护自治县行政区域内的水资源。农村集体经济组织或者个人修建管理的水塘、水库中的水，归该农村集体经济组织或者个人使用。
第四条 自治县鼓励公民、法人或者其他组织，按照谁投资建设、谁管理、谁受益的原则，依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。
第五条 自治县对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，征收的水资源费作为自治县水资源的开发、利用、涵养、保护、规划和管理专项资金，专款专用。农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。
自治县人民政府水行政主管部门负责全县取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。
第六条 自治县人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。
公民、法人或者其他组织有节约用水的义务。
第七条 自治县人民政府保护水资源，应当采取有效措施，保护自然植被、植树种草、涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。
公民、法人或者其他组织有依法保护水资源的义务。
第八条 自治县人民政府水行政主管部门负责全县水资源的统一管理和监督工作。
自治县人民政府有关部门按照职责分工，负责全县水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。
乡（镇）人民政府协助自治县人民政府水行政主管部门做好本行政区域内水资源的开发、利用、节约、保护和管理工作。
第二章 水资源规划和开发利用
第九条 根据乐山市水资源综合规划要求和自治县经济社会发展总体需要，自治县行政区域内水资源的综合规划由自治县人民政府水行政主管部门会同自治县人民政府有关部门编制，报自治县人民政府批准，并报乐山市人民政府水行政主管部门备案。
防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、节约用水、水文测验、动态监测等河流专业规划，由自治县人民政府水行政主管部门编制，征求自治县人民政府有关部门意见后，报自治县人民政府批准。其中防洪规划、水土保持规划的编制和批准，依照《防洪法》、《水土保持法》的有关规定执行。
第十条 经批准的规划是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的基本依据，必须严格执行。规划需要修改时，按照规划编制程序经自治县人民政府批准。
第十一条 在自治县行政区域内新建、扩建、改建开发利用和保护水资源的水工程项目，应当符合水资源综合规划和专业规划，经自治县人民政府水行政主管部门审查同意后，按照国家规定的基本建设程序报批。
第十二条 直接从自治县行政区域内河流、地下、水工程取用水资源的公民、法人或者其他组织，应当向自治县人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证，缴纳水资源费，取得取水权。取水应当安装计量设施，实行取水计量。
下列取水活动不需要申请取水许可：
(一)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的;
(二)为维护公共安全，消除对公共利益危害（如消防）取水的;
(三)为非商业性公益事业取水的；
(四)农村抗旱临时取水的。
第十三条 自治县鼓励和支持农村集体经济组织或者其成员，依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资、投劳修建山坪塘、石河堰、蓄水池、水库等小型水利工程，按照谁投资建设、谁管理、谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用，免予申请取水许可和缴纳水资源费。将其用于商业性用途的除外。
第十四条 自治县鼓励开发、利用水能资源。
建设水力发电站，应当坚持兴利与除害相结合，保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。
第十五条 水工程建设需要移民安置，应当贯彻开发性移民的方针，与工程建设同步进行。建设单位应当根据安置地区的环境容量和可持续发展原则，会同自治县人民政府组织编制移民安置规划，征求移民群众的意见后，按有关程序组织实施。所需移民经费列入工程建设投资计划。
第十六条 使用水工程供应的水，应当向供水单位缴纳水费，供水价格按照补偿成本（含水资源费）、合理收益、公平负担的原则，由自治县人民政府物价主管部门核定。
供水单位应当加强供水设施的维护、管理，确保正常供水。
对无故拒不缴纳水费的，供水单位有权限制供水，直至停止供水。
第三章 水资源、水域、水工程的保护和管理
第十七条 自治县人民政府根据城乡居民生活饮用水的需要，划定饮用水水源保护区，并制定相应的保护管理办法。
第十八条 禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。
在饮用水水源保护区以外的河流上新建、改建、扩大排污口，应当经自治县人民政府水行政主管部门审查同意。环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。对已建排污口的，自治县人民政府水行政主管部门根据水资源保护的需要，可以责令排污口设置人取消或者迁移。
禁止在农用、渔用引水渠道和水库设置排污口。已经设置或者确需设置的，须经水质监测机构进行科学论证，证明排污符合农业灌溉、渔业用水、水域功能对水质的要求，在取得水工程管理单位同意后，排污口设置人与水工程管理单位双方签订合同，方可保留和设置排污口。
第十九条 从事工程建设，需要占用农业灌溉水渠、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当事先征得水工程管理单位的同意，并采取相应补救措施；造成损失的，依法给予补偿。
第二十条 在自治县河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和相关技术要求，工程建设方案应当经自治县人民政府水行政主管部门审查同意。
第二十一条 自治县依法实行河道采砂（含取土、采石）许可制度。公民、法人或者其他组织不得买卖、出租河道采砂场地。在河道管理范围内进行采砂活动，应当向自治县人民政府水行政主管部门申请办理河道采砂许可证，缴纳砂石资源费。个人为自己修缮用少量采砂的除外。
在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，自治县人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。
第二十二条 禁止在河流、水库、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木、高杆作物。
禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。
第二十三条 自治县对水工程实行保护。自治县人民政府水行政主管部门会同自治县人民政府有关部门依法划定水工程的管理和保护范围，报自治县人民政府批准后负责管理和监督。
在划定的水工程管理和保护范围内，禁止从事以下影响水工程运行和危害水工程安全的活动：
(一)损害水工程建筑物及其附属设施；
(二)擅自砍伐水工程防护林木；
(三)在堤坝上垦植、铲草、放牧；
(四)未经批准修建建筑物；
(五)进行爆破、打井、建坟、采矿、采砂、取土；
(六)在水库、渠道、水域、滩地倾倒固体废弃物和液体污染物。
第二十四条 自治县人民政府水行政主管部门应当建立健全水政监察检查制度，履行监督责任。对违反水资源管理的法律、法规和本条例的行为，加强监督检查，并依法进行查处。
第四章 法律责任
第二十五条 自治县人民政府水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 违反本条例规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期采取补救措施;情节严重的，或者逾期不采取补救措施的，吊销其取水许可证，强行拆除取水建筑和取水装置，所需费用由违法人负担，并处二万元以上十万元以下的罚款：
(一)未经批准擅自取水的；
(二)未依照批准的取水许可规定条件取水的；
(三)未按规定装置计量设施取水的。
第二十七条 拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。
第二十八条 伪造、涂改、骗取、买卖、出租、出借或者以其它方式转让取水许可证、采砂许可证的，或者买卖、出租河道采砂场地的，吊销许可证，没收违法所得；情节严重的，并处一万元以上五万元以下的罚款。
第二十九条 违反本条例第二十一条规定，未办理采砂许可证，擅自采砂的，责令停止违法行为，没收违法所得和采砂工具；情节严重的，并处一万元以上十万元以下的罚款。
不按照采砂许可的规定，在禁采区、禁采期采砂的，依照前款规定处罚，并吊销采砂许可证。
第三十条 违反本条例第十八条规定，责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，所需费用由违法人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
第三十一条 未经自治县人民政府水行政主管部门审查同意，擅自修建水工程，或者违反本条例第二十条规定，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未获批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
虽经自治县人民政府水行政主管部门审查同意，但是未按照要求修建水工程和本条例第二十条所列工程设施的，责令限期改正；逾期不改正的，强行改正，并处一万元以上十万元以下的罚款。
第三十二条 违反本条例第二十二条规定，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取补救措施；情节严重的，并处一万元以上五万元以下的罚款。
第三十三条 违反本条例第二十三条规定，责令停止违法行为，采取补救措施；情节严重的，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 本条例规定的行政处罚，由自治县人民政府水行政主管部门依照职权决定。
第五章 附 则
第三十五条 本条例所称开发利用水资源是指对地表水、地下水进行有价值的开发利用，包括利用水的水量、水质、水能，利用水面水域进行游乐、养鱼、水力发电，以及循环冷却用水、纯净水加工销售等生产经营活动。
本条例所称水工程是指在河流、地下水开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。
第三十六条 本条例自2005年10月1日起施行。
