哈耶克的财政法律制度理论及其借鉴意义
程雪
（天津财经大学法学院 天津 300222）
本文原载于《商业时代》杂志2011年第7期
[摘要]哈耶克的法律理论明确界分了规范“自生自发秩序”的内部规则与规范“组织秩序”的外部规则。在财政制度领域，哈耶克认为，分派个人税额所须依凭的一般性规则与确定所需征收税款总额的决策分属于不同的规则范畴。因此，这两种规则的制定权力应赋予不同的机关行使。藉此，哈耶克构建了其财政权力分立的理论。这一理论对避免公共财政的过度扩张和确保税收的经济效益具有一定借鉴意义。
[关键词] 哈耶克；内部规则；财政权力分立
[中图分类号]D912.2
一、哈耶克财政法律制度理论的思想基础
弗雷德里希·奥古斯特·冯·哈耶克是20世纪英国著名的古典自由主义政治哲学家和奥地利学派的经济学家，1974年诺贝尔经济学奖的获得者。在60余年的学术生涯里哈耶克构建了庞大的自由主义理论体系，而其财政权力分立的财政制度理论就是其自由主义理论体系的主要实践性理论。该理论也是以其自由主义理论体系中的知识论、社会秩序理论和法律理论为思想基础的。
哈耶克的整个自由主义理论是建立在建构论唯理主义与进化论理性主义认识论框架基础之上的。这一认识论框架将西方的自由主义区分为两个传统，一个是立基于笛卡尔式欧陆理性主义的思辨式的建构论唯理主义；另一个则是近代始于苏格兰启蒙运动的，特别是以休谟为代表的，经验主义的进化论理性主义，它是经验的且非系统的自由理论传统。建构论唯理主义立基于人都倾向于理性行动和人生而具有智识和善的假设，认为理性具有至上的地位；因此凭藉个人理性，个人足以知道并能够根据社会成员的偏好而考虑型构社会制度所必需的境况的所有细节。[1]72而进化论理性主义主张理性的限度，反对任何形式对理性的滥用。其认为人们必须要去维护理性不及的领域，在累进性进化的框架内，理性才能发挥有效的作用。进而，法律等社会制度是人类通过实践在不断地试错、日益积累中而艰难获致的，而非人类理性设计的产物。立基于进化论理性主义的认识论，哈耶克更从知识论角度指出，人类的知识分散于社会的个体之中，并且这些知识并不完全被个人的理性所掌握。甚至存在着被社会而非任何个人所掌握的知识，即人类对于诸多有助于实现其目标的力量处于必然的无知状态。
在知识论的基础上，哈耶克将社会秩序区分为“自生自发秩序”与人造的“组织”秩序。自发的秩序是一种自我生成的或源于内部的秩序，有别于凭藉个人理性通过把一系列要素各置其位且指导或控制其运行的方式而确立起来的秩序；人造的组织秩序则是一种源于外部的秩序或安排。在目的构成上，自生自发秩序并不具有一个共同的目的序列，所具有的只是每个个人的目的。秩序本身则为不同的个人实现其各自的目的提供了有助益的条件。而组织秩序却是以确定或实现具体目的为特征的秩序。
对应于“自生自发秩序与组织”的社会秩序分类框架，哈耶克将行为规则界分为“自发秩序规则”与“组织规则”两种类型,并进而演化为内部规则与外部规则。内部规则是指社会在长期的文化进化过程中自发形成的那些规则系统，亦即那些“在它们所规定的客观情势中适用于无数未来事例和平等适用于所有的人的普遍的正义行为规则，而不论个人在特定情形中遵循此一规则所导致的后果。这些规则经由使每个人或有组织的群体能够知道他们在追求他们目的时可以动用什么手段进而能够防止不同人的行动发生冲突而界分出了个人确获保障的领域”。[1]373内部规则一般被认为是抽象的和独立于个人目的的,它们导致了一个平等抽象的和目标独立的自生自发秩序或内部秩序的型构。[1]208与内部规则相对应，外部规则是指那种只适用于特定之人或服务于统治者的目的的规则, 尽管这种规则仍具有各种程度的一般性，而且也指向各种各样的特定事例，但是它们仍将在不知不觉中从一般意义上的规则转变为特定的命令。它们是运作一个组织或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克认为，自生自发秩序较之于组织秩序更具有助益性。其原因在于，内部规则界分出了个人确获保障而他人所不能干涉的领域。在这一领域中，个人能够按其现有的意图形成自己的行动途径，进而使社会能够较好地运用分散于个体之中知识和并不为个体所掌握的知识，并使个人在追求各自的目的时达致彼此知识的协调。
哈耶克的财政法律制度理论
（一）财政制度兼含内部规则和外部规则
在对一般意义上的法律作出了内部规则与外部规则的重要区分后，哈耶克指出，在现代社会，内部规则和外部规则的制定权力逐渐都被归于了同一个立法机关行使，并且捍卫自生自发秩序和个人自由的内部规则被认为只保护私人利益而不保护公共利益。这使外部规则得以渗透或替代内部规则，进而威胁到自生自发的社会秩序。
而在财政立法领域，内部规则与外部规则的混淆则更为凸显。授权支出的财政法与确定不同纳税人承担税额方式的税法在适用范围、法律责任和立法目的等方面存在着严格的区别。财政法因其所涉及的乃是政府掌握资源的支出，而应属于规范政府组织秩序的外部规则。“就它所涉及的开支项目来看, 根本就不会含有任何规则, 而只会包含一些指令：它们所涉及的乃是政府掌握的资源应予达致的目的和应予采取的使用方式。……批准这样一种政府行动计划的代议机构, 显然不是在人们所理解的立法机关的意义上作为立法机关行事的, 而是作为向行政机关发布它必须予以执行的命令的最高政府机构行事的。”[2]214
而作为对某个特定年度经由税收而筹集的整个岁入所做的决定，税法确定了每一个社会成员对国家缴纳一定数额税款的义务。而这一税额的分配与征收过程必将涉及到是否正当和公平的问题。例如，“多数愿意承担的税额是否可以强加给不愿承担此一税额的少数的情势, 或者如何在不同的个人和群体当中分配一给定的总税额的情势。”[2]214也就是说，税法调整范围是整个社会的经济关系，税法法律责任及于每一个社会成员，并且以追求税收的公平、正义和效率为原则。因此，为确保社会成员的自由不受侵犯，税收应当服于一般性的正当行为规则，即由内部规则来支配。
（二）哈耶克对财政立法的制度性反思
哈耶克认为，“对分派个人税额所须依凭的一般性规则进行立法，实是与那种确定所需征收税款总额的决策极不相同的；为了有效地对二者进行界分，我们就必须对公共财政的所有原则作彻底的反思。”[3]454而在西方现行的财政制度体系内，人们已经将以上二者混淆，进而认为财政立法的方式是先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的。在这种情形下，代议制民主决策机制会造成公共开支的恶性增长，因为“多数不可能根据可供使用的资金数量来确定公共开支，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这是因为多数在决定这种公共开支的时候根本不会考虑它所需要的成本。”[3]346进而，“公共财政的整个实践始终趋向于哄骗纳税人，不择手段地诱使他们交纳多于他们所意识到的税款，同时还使他们在误以为只有其他人会出钱的情况下去赞同政府的某项开支计划。”[3]345
哈耶克进一步指出，这一财政制度在本质上也是与一般性的正当行为规则相冲突的。先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的财政制度会导致公共部门持续不断且毫无约束的扩张，这一扩张“意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织。”[3]347
（三）财政权力的分立——哈耶克的财政制度构想
在反思了西方现代的财政制度后，哈耶克提出了其财政权力分立的具体制度构想。哈耶克的这一财政制度构想是建立在其宪政构想基础之上。哈耶克的宪政构想主张把陈述一般性正当行为规则的任务赋予一个代议机构即“立法议会”，而同时把政府治理任务赋予另一个与其不同且独立的机构即“政府治理议会”。具体到财政立法上，哈耶克认为，“一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题。”[3]453因此，在财政制度的设计上，“一方面由立法议会来制定政府在向公民分派所需筹集全部资金时必须遵循的统一规则，而另一方面则由政府治理议会来决定所需开支的总额及其用途。”[3]453
哈耶克指出，在权力分立的财政制度下，公共开支的恶性增长可以得到遏制。“只有当每个投票者都知道他们必须按照某项前定的规则为他们赞同的所有开支支付费用的时候，我们才能指望他们会对公共开支的额度作出理性的决定。”[3]347因此，除去某些特定开支的受益者是极为明确的情形外，“根据立法议会所确定的总体方案，人们所决定的一切公共开支都将自动地使所有人承担的纳税款项得到相应的增加。在这种情况下，人们显然不可能再去支持任何一项以那种想在事后把纳税负担转嫁给其他人的预期为基础的开支方案，因为每个人都知道，对于任何一项这类开支，他都必须承担一项固定的税款份额。”[3]454
哈耶克财政法律制度理论的借鉴意义
哈耶克关于财政制度的具体设计虽然并未在任何一个西方国家得到实践，但是其思想主旨在20世纪80年代以来的西方税制改革中起到了重要的理论推动作用，这一系列改革使西方主要经济体摆脱了“福利国际”体制和经济危机带来的沉重负担，让经济重新焕发了活力。现阶段，我国正着力深化经济体制和政治体制的改革，在这一过程中，即存在着中国所遇到的特殊性问题，也存在着发达国家曾经遇到过的问题。因此，进一步优化资源的配置方式和实现权利对公权力的有效监督是十分必要。在这样的背景下，哈耶克的思想对我国财政税收法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是具一定借鉴意义的。
（一）加强预算法律监督，避免公共财政的不必要扩张
公共财政的行为目标是弥补市场失灵、提供公共产品与服务以满足公共需要。因此，公共财政必须最大限度地实行民主决策，充分接受民主监督。否则，如果缺乏信息透明与有效地监督，将使得公共财政规模并不由可供使用的资金数量来确定，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这将会造成公共服务的恶性扩张，超出了提供公共产品的范围而进入了那些本可以由市场提供服务的领域，影响了市场机制的发挥，而造成了经济效率的下降。因此立法实践上，应完善预算法律制度，将预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。充分考虑税收的收入状况，防止行政机关铺张浪费，避免公共财政的不必要扩张。
（二）赋税的分担应维护经济自由，减少对市场供求关系的扭曲
哈耶克认为，税收的征收涉及对公民财产的强制，所以它必须符合根据立法议会所制定的一般性规则，不得对公民的确获保障的私域构成侵犯。即税收不应对生产者自由过分的干预，而造成对经济激励机制运作的妨碍和市场供求关系的扭曲，挫伤企业家的生产积极性，并最终会影响经济的增长和就业。因此，在税法的制度构建上，赋税的分担应尽可能保持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对资源配置信号造成的扭曲效果，实现经济的效率，以做大经济产出的蛋糕，实现更高程度的公平与效率。
四、小结
综上所述，哈耶克的法律理论，立基于进化论理性主义哲学认识论，将立法机关所制定的法律界分为维护市场经济自生自发秩序的内部规则与规范行政权力行使的外部规则，并且在现代的国家里，由于两类规则的立法权力被归于了统一立法机关行使，故而外部规则在逐渐的替代者内部规则。在此基础上，哈耶克认为财政法律制度兼含内部规则和外部规则，其中，立法机关授权政府支出的财政法属于内部规则，而确定税负的具体分担方式的税法则属于外部规则。而在西方现行的财政制度体系内，两类法律已被混淆。这一局面进而造成市场主体的自由受到了来自公权力的侵犯，并最终阻碍了市场机制资源配置作用的充分发挥。在哈耶克看来，解决这一问题的方式在于通过确立一种全新宪政制度，将财政立法权分立给两个不同的立法机关行使。
需要着重说明的是，哈耶克的财政法律制度理论考察研究的对象主要是西方社会及其代议制民主制政体，该理论包含着一个不言自明的预设，即该社会存在着一个比较成熟的关于法治宪政的思想氛围以及制度框架。而此理论的预设是与我国的实际国情存在着巨大差距的。但是哈耶克的理论对我国财政税收的法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是颇具启示意义的，首先，在税法层面应坚持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对市场的资源配置造成扭曲。其次，在财政法层面，立法机关应逐步将政府的财政开支受控在严密的法律规范之中，并且每年确定预算的总额应受到税收收入的限制。
[参考文献]
[1] 邓正来.规则·秩序·无知:关于哈耶克自由主义的研究〔M〕.北京:三联书店,2004.
[2] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第一卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.
[3] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第二、三卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.
作者信息：程雪（1985—），男，天津市人，天津财经大学法学院经济法学2008级硕士研究生，研究方向：宏观调控法
电话：13682074791
电子邮箱：chengxuelawyer@foxmail.com
卫生部关于颁发《辐照食品卫生管理暂行规定》的通知
卫生部
卫生部关于颁发《辐照食品卫生管理暂行规定》的通知
（中华人民共和国卫生部１９９２－０３－２９批准
（８６）卫防字第５２号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部、委、局，解放军总后勤部，中国科学院：
现颁发《辐照食品卫生管理暂行规定》，自一九八六年八月一日起实施。望各地在实施中注意总结经验，随时将情况和问题告我部卫生防疫司，以便修改时参考。
附件：辐照食品卫生管理暂行规定
中华人民共和国卫生部
一九八六年六月十六日
辐照食品卫生管理暂行规定
第一条 根据《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，为保证辐照食品卫生安全，保障消费者的健康，特制定本规定。
第二条 辐照食品是指用钴－－６０、铯－１３７产生的ｒ射线或电子加速器产生的低于１０Ｍｅｖ电子束照射加工保藏的食品。
第三条 辐照食品品种按《中华人民共和国食品卫生法（试行）》和本规定进行审批，未经批准的一律不得销售。
第四条 申请试销新研制成的辐照加工食品时，加工单位需先将研制资料送食品卫生监督机构，会同放射卫生防护监督机构审查，由所在地卫生厅、局批准，报卫生部备案后，方可在本省、自治区或直辖市范围内试销。跨省、自治区或直辖市试销者，需经接受试销地区的食品卫生、放射卫生监督机构审核，卫生厅、局审查同意，并报卫生部备案。
试销时间一般不应超过一年，季节性生产的食品不应超过两年，在试销期内要注意积累数据，经卫生部批准后，方可正式生产销售。
第五条 辐照食品加工单位开工前需向所在地卫生厅、局申请辐照食品加工卫生许可证（见附表１），持有卫生许可证后方可辐照加工食品。辐照食品加工卫生许可证由所在地卫生厅、局指定的放射卫生、食品卫生监督机构联合签发，每三年换发一次。
在本规定发布前开工的辐照食品加工单位，应按此规定补办辐照食品加工卫生许可证。
第六条 新建、扩建、改建辐照加工工程的选址，设计及其卫生安全设施等，须符合国家有关卫生标准和规定。设计审查和竣工验收必须有放射卫生、食品卫生监督机构参加。
辐照加工所用的放射源应按《放射性同位素卫生防护管理办法》管理。
第七条 从事辐照食品加工的单位，须按照本规定和国家辐照食品卫生标准制定相应的食品辐照工艺和操作规程，并配备中、高级专业人员和足够数量、经过训练和考核合格的操作人员。
第八条 辐照加工中应严格控制食品的辐照吸收剂量及其分布的不均匀度（≤２），既要达到有效剂量，又不能超过限制剂量。
必须认真做好记录，并填写食品辐照记录表（见附表２），保存不少于三年，以备随时查验。
第九条 进行辐照的食品和食品原料，必须符合国家食品卫生标准和有关食品质量标准的规定。
第十条 辐照食品的卫生安全性评价包括感官性状、营养、毒理及微生物等方面，其指标不低于用其他方法保藏的同类食品。
第十一条 对辐照吸收剂量不超过１ＫＧｙ的辐照食品新品种，可根据下列原则审批。
１．凡属世界卫生组织或两个主要应用国家＊已批准辐照食用的新品种，在报请审批中可提供国外同类食品的有关资料作为参考依据，审查时可不做卫生安全性试验。
２．凡属于我国首先食用的辐照食品品种，必须按一般食品卫生标准进行测定，同时做动物急性毒性试验和致突变试验；必要时进行辐解产物的测定。取得足够数据，证明其卫生安全。
第十二条 对辐照吸收剂量在１ＫＧｙ以上至１０ＫＧｙ的辐照食品新品种除按第十一条第二款执行外，尚须进行９０天动物喂养试验和辐解产物的测定。
第十三条 凡食品辐照后较辐照前增加某些有害物质或产生某些未知物质时，应对这些物质进行毒理学分析，以证明其安全性，并制订相应的卫生标准。
第十四条 辐照食品的包装材料应无毒、性质稳定，符合卫生标准和辐照工艺的要求。
辐照食品要严格防止再污染。
第十五条 除下列情形外，一般不得对食品进行重复照射。
１．为控制病虫害而进行辐照的含水分低的食品，如谷类、豆类、脱水食品及类似产品。
２．用低剂量（＜１ＫＧｙ）辐照过的原料制成的食品。
３．含少量辐照配料（低于２０％）的食品。
４．为达到预期效果，可将所需的全部吸收剂量分多次进行照射。
第十六条 供销售的辐照食品及其原料应填写辐照食品装运单（见附表３）。
第十七条 违反本规定者，按《中华人民共和国食品卫生法（试行）》有关条款处罚。
＊系指美国、荷兰、比利时、英国、法国、日本、苏联、匈牙利八个国家的任意两个。
