国务院关于全面加强应急管理工作的意见
国务院
国务院关于全面加强应急管理工作的意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《国家总体应急预案》），全面加强应急管理工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设
（三）编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划），编制并尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。
（四）健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。
（五）加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。
（六）加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
三、做好各类突发公共事件的防范工作
（七）开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
（八）促进各行业和领域安全防范措施的落实。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（九）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息。
（十）积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
四、加强应对突发公共事件的能力建设
（十一）推进国家应急平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。
（十二）提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
（十三）加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。
（十四）加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
（十五）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。地方各级人民政府和国务院有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。
（十六）加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
五、制定和完善全面加强应急管理的政策措施
（十七）加大对应急管理的资金投入力度。根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。
（十八）大力发展公共安全技术和产品。在推进产业结构调整中，要将具有较高技术含量的公共安全工艺、技术和产品列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上积极予以支持。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。采取政府采购等办法，推动国家公共安全应急成套设备及防护用品的研发和生产。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。
（十九）建立公共安全科技支撑体系。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，通过国家科技计划和科学基金等，对突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。
六、加强领导和协调配合，努力形成全民参与的合力
（二十）进一步加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。
（二十一）构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
（二十二）大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
（二十三）做好信息发布和舆论引导工作。要高度重视突发公共事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息发布工作，充分发挥中央和省级主要新闻媒体的舆论引导作用。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，不断提高新闻报道水平，自觉维护改革发展稳定的大局。
（二十四）开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件、加强应急管理方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急管理发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，促进我国应急管理工作水平的提高。
国务院
二００六年六月十五日（完）
和谐语境下社会保障的价值解读
李长健 李伟 江晓华
摘要：从法治的视角看，和谐社会建构的重心是社会运行机制的和谐。作为一种化解矛盾的社会和谐机制，社会保障为实现社会的实质性和谐提供了根本的制度支撑。在和谐语境下，社会保障原有理念得到升华，可持续和谐、共同发展、公平优先等新理念充实进来。社会保障价值也被赋予全新内涵，法理价值和实践价值的认识也取得新的突破，实质正义获得理性回归。和谐社会与社会保障理念的契合、价值的耦合，社会保障新功能——社会和谐动力，尤其是其中人文动力的发挥，都诱导和促成社会保障新制度的产生，进而必将推动和谐社会与社会主义新农村的建设。
关键词：社会保障；和谐社会；共同发展；人文动力；可持续和谐
众所周知，人类自有史以来就对安全、公平、和谐的社会充满着期待与渴望。社会保障就是人类在发展进程中，针对自身面临的风险与问题，经过长久选择才得以确立的一种基本社会制度。边沁认为，政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。他确信，如果组成社会的个人是幸福和美满的那么整个国家就是幸福和昌盛的。立法者要想保障社会的幸福，就必须努力达致四个目标：保证公民的生计（口粮）、富裕、平等和安全。[1]（P106）社会保障是惠及社会主体人群、解决基本权益和生存问题的最直接、最具有实效的社会公共产品。既是公共政府最重要的职能，又是构建和谐社会最基本的制度，更是协调当前社会与经济发展，解决社会矛盾的最直接最有效的手段。无论是将来和谐社会还是在追求和谐社会的过程中，社会保障都是实现和谐的基础性的平衡稳定机制。认识和谐社会与社会保障之间的内在关联及暗合相通之处，在宏观上建构起二者之间良性互动的理论范式，自觉地把和谐社会的理想目标与社会保障的精神理念熔铸于现实的制度设计与实践中，将会成为推动我国经济社会发展的强大动因。
一、社会保障的理念凝炼：发展现实的辨证思考
（一）社会保障内涵的合理界定
“社会保障”源于英文中的“Social Security”，又可译作“社会安全”，是指国家通过收入再分配为面临某些风险的社会成员所提供的保障。[2]（P480）现代社会保障制度起源于英国，1601年英国政府颁布了伊丽莎白《济贫法》，为未来社会保障的形成与发展播下了种子。1883年，德国颁布了世界上第一部《疾病社会保险法》，为社会保障的进一步发展奠定基石。1935年，在罗斯福总统主持下，美国制定了世界上第一部《社会保障法》(Social Security Act of 1935)。至此，标志着社会保障已形成为比较完整的经济社会制度。英国《牛津法律大词典》一书中“社会保障”的定义是：社会保障是对一系列相互联系的、旨在保护个人免除因年老、疾病、残疾或失业而遭受损失的制度的总称。从制度宗旨来看，社会保障在于维护社会安全、追求人道和社会公平、促进成员的协调发展。其实质是国家运用公共权力，通过对国民收入进行再分配，给予贫困群体以特别的精神、道义、物质保障。综而言之，我们对其作如下定义：社会保障，是指为保障社会安全和经济发展，国家和社会通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他灾难发生而使生存出现困难的社会成员，给予物质上的帮助，以保证其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。
（二）社会保障理念的内在提炼
法律理念作为法的精神和法的实在的统一，相对于法律感觉和法律情感，属于法律意识中最深刻、作用和影响最为重要的法律思想体系部分。而社会保障的基本理念作为一种哲学、一种实践的理性，是指导社会保障制度设计和程序实际运作的理论基础和主导的价值观念。
首先，可持续和谐理念。可持续是一种生生不息的勃兴，一种循环往复的发展力的生动体现；而和谐是指各子系统内部诸要素自身、诸要素之间及子系统之间在横向的空间意义上的协调与均衡。可持续和谐是指在不同层次整合力的作用下不断升华的结果，是一种不同事物内在关系与外在关系的可持续性的和谐。其核心思想是天地、社会人生的最佳状态和指归就是和谐与可持续发展。合理的社会保障制度设计可以从公平、经济增长和社会稳定的角度促进人与社会系统的可持续和谐。
其次，共同发展理念。和谐社会是一个城市与乡村协调发展、地区与地区共同提高、经济发展和社会发展并进、人类与自然和谐相处的社会。其理想目标的逻辑起点与终极关怀正是各种事物、各种关系的共同发展。而社会保障作为一种现实的制度安排，以其独有的社会和谐机制，通过满足社会成员生活保障与发展需要，协调多元利益关系，化解现实社会中的问题与矛盾，最终促使实现人与社会的全面协调可持续共同发展。
再次，公平优先理念。十六大报告提出“初次分配注重效率，再次分配注重公平”，从而明确了作为再次分配手段的社会保障应以公平优先为价值指向。公平的本质是指人际利益交换中的利害相等交换的状态。社会主义制度的核心价值是通过合理的制度安排保护弱势群体，实现社会公平。而社会保障其逻辑思维恰是通过追求一种机会公平、过程公平进而实现结果公平、最终达致实质公平。公平优先理念是社会保障制度得以建立的灵魂，是构建社会保障制度的指导思想和根本原则。
最后，人权保障理念。人权，即人之所以为人所应当享有的基本权利，是一种制度性的事实，一种现实的社会关系本身。而人权保障理念又称人权理念或权利保障理念，是指社会保障充分保障社会的权利。这种理念是社会结构的内在逻辑的显现，是社会关系内在规律的凝结和理论提升，是时代精神的精华。[3] 只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平发展。
二、社会保障的价值解析：实质正义的理性回归
社会保障具有实现和保障贫困群体利益的基本属性，其逻辑起点就是为了化解现实社会中的问题与矛盾，满足社会成员在生活保障与发展需要，实现的也是促进人的全面发展，从而真正全面地体现了以人为本的新发展理念和对社会公平正义的核心价值追求。[4]（P7）价值分析是进行制度改造和创新研究时必然进行的步骤，根据对象的不同，进行价值分析的角度可以有多种，笔者选取法理和实践两个层面对社会保障制度进行价值解析。
（一）社会保障制度的法理价值
第一，秩序价值。秩序，意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。秩序是在自由、平等、正义等“终结性”价值下人们主观追求各自目的的结果。显然，制度是秩序的稳定化形式，是权力的外化、书面化和具体化，而法律是强制性最盛的制度。社会保障制度作为一种制度安排，是秩序中的一种，其必然具有秩序所拥有的相关性质与价值。社会保障制度所型构的秩序，是一种社会状态，是一种由实体性制度（以法律形式表现实体规则）和观念化的意志（法律秩序所体现的一定社会主体的意愿或者根本追求）合成的社会状态，以具有确定性、连续性和普遍性为特征，因此可以成为先进的富有效率的社会秩序。社会保障制度的秩序价值主要体现于社会保障以其特有的矛盾调和机制亦称社会和谐机制，促使社会保持良好的秩序，形成一个利益多元、可持续均衡的和谐社会。
第二，正义价值。正义（justice，just）一词来自于拉丁文“Jus”，指法律，公正，审判，平等，权利等。古罗马法学家乌尔比安（Ulpian）首创了一个经典的正义定义，“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”[5]实际上,正义总是包涵了公平、公正、平等的要求,是人们的伦理观念在法律上的反映,体现了人们所追求的一种理想目标。在经济和社会的不平等条件下,正义要求制度安排必须使人们能合理地得到对每个人都有利的期待,最大限度地照顾最小受惠者的最大利益。保证每个人行使其平等权利的结果能满足社会所有成员的利益,使社会整体的自由(利益)总量增加。[6]（P507）社会保障作为一种制度安排，其通过自身独特的运行机制来实现对社会弱势群体的保护，进而真正深化和体现社会的实质正义。E·博登海默将正义价值的目标解释为：“满足个人的合理需要和要求，并与此同时促进生产进步和社会内聚性的程度——这是维持文明社会生活方式所必要的——就是正义的目标。” [7]（P238）显然，社会正义所要体现与达致的正是利益分配的平等、公正，进而最终实现人与人的实质平等。社会保障作为一种逻辑自恰的制度安排，其本身就是为了化解现实社会中的问题与矛盾，满足社会成员在生活保障与发展需要，实现的也是促进人的全面发展，从而真正全面地体现以人为本的新发展理念和对社会公平正义的核心价值追求。
第三，和谐价值。在现代汉语中，和谐具有协调、融洽、合作等意义。和谐作为一种理想，是中华民族传统文化精神的精髓……可以归纳为：“和而不同、求同存异。” [8]（P86）马克思认为“和谐”作为一种社会状态，是共产主义社会本质的一种表征。和谐寓意着社会关系的和谐，表现的形式就是社会的稳定有序。社会保障作为一种对国民经济进行再次分配的制度安排，是一种重要的利益平衡机制，一种调和多元矛盾的社会和谐机制。在一定的时空意义下，其通过基本保障和补充保障两个层次，统筹融洽社会各方关系，促进共同发展，进而深化体现对社会公平正义的核心诉求，最终达致人与社会的协调可持续和谐发展。社会保障制度能够也理应生成和凸显这样一条和谐线路：价值和谐——关系和谐——制度和谐——社会和谐。
（二）社会保障制度的实践价值
首先，协调利益关系，促进社会稳定。社会保障制度能够客观上平衡协调各方利益关系，缓和乃至化解相关利益冲突，促使社会达致和谐。市场经济以自由竞争机制为核心，鼓励利益分配的差异性，进一步激化相关社会群体的利益矛盾，当这种矛盾冲突发展到一定限度时，社会稳定便开始动摇，甚至最终导致革命或动乱。然由于市场失灵存在的客观现实，不公平引起效率下降和社会动荡的后果，只能通过国家宏观调控，其中实行社会保障制度，对国民收入进行再分配，弱化不稳定因素，减少经济、社会运行中的震荡，是解决这一问题最有效手段之一。其次，保障最低生活，维护基本人权。社会保障的表层目的①是保障公民在生活发生困难时仍能获得维持一定生活水平或质量所需要的生活资料，即维持最低生活，保障生存权。人权，即人之所以为人所应当享有的基本权利。生存权是公民所应享有的最基本的人权之一，在我国宪法规定的公民基本权利中占有重要的地位，其对公民意义之重大性显然不言而喻。社会保障作为一种规范稳定的制度安排，追求社会公平正义，其通过调节收入分配，协调社会各方利益，确保“弱势”群体的必要利益获取，进而保障最低生活，维护基本人权。再次，促进经济发展，增加公共福利。社会保障通过其自身的规范作用和机制作用能够保障经济安全，促进经济自由，最终导引经济的可持续协调发展。笔者认为，社会保障主要是通过如下方式，促进经济发展，增加公共福利的。第一，调节社会总需求，平抑经济波动。第二，社会保障基金的长期积累与投资运营有助于完善资本市场。第三，保障劳动力再生产，提高劳动力资源的整体素质。最后，诉求社会公平，体现实质正义。社会保障制度通过对养老保险保障权、失业保险保障权、医疗保险保障权及最低生活保障保障权等权利的创制、完善与落实，充分显示了对人的终极关怀，体现对社会实质正义这一核心价值的根本诉求。概而言之，这种社会所有成员，在遭遇社会风险和灾难时，国家有责任提供收入补偿，而社会成员都平等地享有国家旨在提高其生活水平的物质帮助和社会服务的权利，淋漓尽致的凸显了社会保障制度对社会公平正义的追求与全新阐述。
三、和谐社会下的社会保障：人文关怀的深化与发展
（一）社会保障与和谐社会的天然契合点——社会公平正义
“公平正义”是一个复合词，它包含“公平”(Fairness)与“正义”(Justice)两个概念。美国哲学家罗尔斯强调“作为公平的正义”，并形成了“公平正义论”的极富影响力的理论体系。在和谐语境下所倡导的“公平正义”，可以理解为既包含“公平”又包含“正义”两个方面，即促进与维护社会公平与正义，总体而论，强调的是一种以实现与维护基本的社会公平为核心内容与价值导向的社会正义。[9]（P19）公平正义就是使社会关系能够有利于全体社会成员的幸福、自由和全面发展, 这是社会保障制度逻辑设计和机制运行的根本初衷，也正是社会和谐发展所追求的终极目标。公平正义的价值意味着：社会所有成员（包括幸运者也包括不幸者），在遭遇社会风险和灾难时，国家有责任提供收入补偿，而社会成员（特别是不幸者）都平等地享有国家旨在提高其生活水平的物质帮助和社会服务的权利，最终促进共同福利，化解社会矛盾，体现公平正义，使达致一个政通人和、经济繁荣、人民安居乐业、社会福利不断提高的和谐社会。正如市场机制天然地追求效率一样，社会保障也天然的追求社会公平正义；而社会和谐发展和构建和谐社会的核心价值追求也是社会公平正义，显然这一切无不使社会保障与和谐社会默契的形成了天然的交点与基点。
（二）社会保障与和谐社会之价值耦合——人文关怀维度的深化
人文精神是人对自身作为个体存在的价值与尊严、人性与人格、生存与生活、现实与理想、命运与前途的认识与理解、思考与把握。人文关怀，则是人以人文尺度为标准而对其生活的关怀，特别是对真实的个人的生活的关怀。[10]（P20）以人为本，注重人权保障，是和谐社会人文关怀的内涵。而社会保障是对人的生存状况的关注、对人的尊严与符合人性的生活条件的肯定和对人类的解放与自由的追求等等为内容的关怀形式。无论是作为一种社会的规范设计、制度安排与组织设置，还是作为一种社会的观念、意识与精神状态；无论是作为历史经验的自发产物，还是作为现实需要的理性建构，社会保障与和谐社会都始终是以个体的人的人性和需求为标准和动力，以真实的具体的人的日常生活世界为诞生之地，并以现实的人的具体的生活场景为存在和发展的地域与时空维度的。社会保障对真实的个人的生存与生活、对真实的个人的命运与前途的始终如一的真诚关切，也正是真正的和谐社会所具有、也必须具有的人文关怀。
（三）社会保障与和谐发展的辨证关系——正相关关系
中国构建和谐社会，实质上是要更好地回答为什么发展和为谁发展的问题，是在维护社会公平正义的同时让全体国民共享经济发展的成果，而在促进社会全面发展和人的全面发展以及实现全体国民共享发展成果方面，社会保障制度无疑是不可替代的基本制度安排与保证。[10]（P7）社会保障作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段，具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。第一，通过对弱势群体的援助，可以帮助这些群体摆脱生存危机，缩小贫福差距、促进社会公平正义的实现。第二，维护公共利益，真正实现全体公民共享经济发展，最终促进共同福利的最大化。第三，客观上平衡社会关系，缓和乃至化解相关利益冲突，促使社会达致和谐。社会保障制度作为能够让全体国民共享发展成果的基本制度安排，构成了社会发展的主体内容和社会文明进步的重要标志。纵观世界，凡是追求社会公平与社会和谐发展的国家，必定高度重视社会保障制度的建设；凡是社会保障制度健全、完备的国家，都可以说是和谐发展的国家。历史和实践的表明，社会保障制度与社会和谐发展构成了一种密不可分的、正相关的内在联系。社会保障制度的保障与维系不仅是社会和谐发展的客观基础，而且是社会和谐发展的条件。社会保障制度与社会和谐发展的正相关关系，要求我们在构建和谐社会进程中必须高度重视社会保障制度，并通过健全完善社会保障制度来化解现实社会问题和社会矛盾。
（四）和谐社会下社会保障的功能思辨——社会和谐动力
社会主义和谐社会理应包含共同发展、以人为本、公平正义、民主法治、可持续和谐等基本构成要素, 共同发展是要旨，以人为本是核心, 公平正义是基础, 民主法治是关键,可持续和谐是本质。而社会保障是一种满足社会需求的制度性安排，是现代社会的一种正常而又富有法律约束的机制，其通过科学的逻辑设计，强调现实的社会保障力，进而推动形成一种社会发展力。显然，稍加分析不难发现社会保障与和谐社会的天然契合点——公平正义、价值耦合——人文关怀、辨证关系——正相关关系等无不都体现和寓意着其对和谐社会的构建具有着巨大而又深远的促进作用。
伴随着经济社会的进一步发展，社会保障理念开始突破原有的社会稳定和社会公正，谋求与经济发展相结合的新价值，追求协调发展与可持续和谐发展。人道主义是社会保障存在与发展的道德基础，其强调的是一种人文精神的弘扬。然当人文氛围在全社会范围内得到滋养与培育，将促使形成一股强大的人文动力，最终经过进一步的升华凝练，提升为一种实质的社会和谐动力。坚信，在和谐社会的思想内蕴与精神旨趣下社会保障通过其自身内生的矛盾调和机制与社会和谐机制的发力，必将生成一股强大的社会和谐动力，为和谐社会的建构提供强有力的制度性支撑。
四、结语
构建社会主义和谐社会，是在一个新的历史高度谋划中国特色社会主义，它将与建立社会主义市场经济一样，成为中国特色社会主义理论的一个重要组成部分。社会保障与和谐社会的价值耦合，社会保障制度与社会和谐发展的正相关关系，要求我们在构建和谐社会进程中必须高度重视社会保障制度，并通过健全完善社会保障制度来化解现实社会问题和社会矛盾。社会保障体系的发展和完善，不仅是为构建和谐社会创建基础性的社会和谐机制，更是为经济社会发展营造更具持续力的动力机制。构建社会主义和谐社会的伟大实践必将为社会保障制度的建立提供难得的历史依据，并对社会保障制度的发展完善及其理性定位产生深远的影响，而社会保障制度的变革与创新则也将为社会和谐提供重要的制度支撑。笔者认为，社会保障制度是全社会强调可持续发展与科学发展观背景下法治精神的突出体现，必须在立法层面上予以肯定，在具体实践中予以落实。
注释：
①社会保障有两个层次的目的，其表层目的是保障公民在生活发生困难时仍能获得维持一定生活水平或质量所需要的生活资料；其深层目的是实现社会公平和正义，进而为实现社会安全和经济发展的可持续发展创造条件。——参见李长健．新编经济法通论[M]．北京：中国民主法制出版社，2004年8月第1版
参考文献：
[1][美]E•博登海默:《法理学法律哲学与法律方法》[M] ,中国政法大学出版社,1999，第106页
[2]李长健．新编经济法通论[M]．北京：中国民主法制出版社，2004年8月第1版，第480页
[3]叶传星．人权概念的理论分歧解析[J]．法学家,2005年第6期
[4]郑功成．社会保障：和谐社会的基本制度保障[J]．法学家，2005年5月，第7页
[5]Ulpian,libro primo,D.1,1,10 pr.—1.
[6][美]罗尔斯. 正义论[M]. 北京：中国社会科学出版社,1998. 9 ,第507页
[7][美]E•博登海默. 法理学——法哲学及其方法[M] 北京：华夏出版社，1987，第238页
