江苏省港口条例
江苏省人大常委会
江苏省港口条例
（2008年1月19日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过 2008年1月19日江苏省人民代表大会常务委员会公告第145号公布 自2008年6月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了规范港口建设、经营和管理行为，维护港口安全与经营秩序，促进港口发展，发挥港口在经济建设和社会发展中的作用，维护社会公共利益，保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国港口法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本条例。
本条例所称港口，是指在本省沿海、内河具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域、陆域组成的区域，可以由一个港区或者多个港区组成。
第三条 港口属于社会和国民经济发展的基础性、服务型产业。
县级以上地方人民政府应当将港口的发展纳入国民经济和社会发展规划，采取促进港口发展的政策措施，加大对港口公用基础设施的建设、维护和管理的投入，重点加强国家主要港口和省重要港口的建设；统筹港口物流、仓储和临港工业布局，完善港口集疏运体系，提高港口的现代化服务水平。
鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口。
第四条 省人民政府交通行政管理部门（以下简称省交通部门）主管全省港口工作。
设区的市、县（市、区）人民政府应当按照统一、高效和有利于形成综合运输管理体系的原则，确定一个港口行政管理部门（以下称所在地港口行政管理部门），依法具体负责由本级人民政府管理的港口的行政管理工作。
发展和改革、经济贸易、国土资源、建设、水利、城乡规划、海洋与渔业、环境保护、安全生产监督管理、航道、海事、海关、出入境检验检疫、边防等部门和机构应当按照各自的职责，依法做好港口的相关管理工作。
第二章 港口规划与港口岸线使用
第五条 编制港口规划应当根据经济社会发展情况，体现港口发展要求，保护和合理利用港口资源，符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。
港口规划包括港口布局规划、港口总体规划和港区控制性详细规划。港口总体规划应当符合港口布局规划。港区控制性详细规划应当符合港口总体规划。
第六条 全省港口布局规划由省人民政府根据全国港口布局规划和本省经济社会发展情况组织编制，按照国家规定征求国务院交通主管部门意见后公布实施。
全省港口布局规划包括沿海港口布局规划和内河港口布局规划。
第七条 国家主要港口的总体规划，由设区的市港口行政管理部门负责编制。省重要港口和一般港口的总体规划，由所在地港口行政管理部门负责编制。省交通部门对港口总体规划的编制，应当加强统筹协调和业务指导。
国家主要港口和省重要港口单独编制港口总体规划。一个行政区域内的一般港口，可以合并编制港口总体规划。
编制港口总体规划应当征求发展和改革、水利、城乡规划、国土资源、海事等部门和机构以及有关军事机关的意见，并依法进行环境影响评价。
第八条 国家主要港口的总体规划，由设区的市人民政府报国务院交通主管部门会同省人民政府批准后公布实施；省重要港口的总体规划，由管理该港口的人民政府审核后报省人民政府，省人民政府征求国务院交通主管部门意见后批准并公布实施。
一般港口的总体规划，由管理该港口的人民政府征求省交通部门意见后批准并公布实施。公布实施的总体规划应当报省人民政府备案。
第九条 港区控制性详细规划由编制港口总体规划的港口行政管理部门会同城乡规划主管部门根据港口总体规划和城市总体规划组织编制。港区控制性详细规划应当包括港区主要功能布局、港区陆域布置、港区水域布置、港区港界划分及相应的港区配套设施规划。港区配套设施规划应当包括港区内的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信、环境保护、口岸查验、消防等设施的建设规划。
国家主要港口的港区控制性详细规划，由设区的市人民政府按照国家规定的程序批准后公布实施。省重要港口和一般港口的港区控制性详细规划，由管理该港口的人民政府按照国家规定的程序批准后公布实施。经批准的港区控制性详细规划，应当按照国家规定报送备案。
第十条 禁止违反港口布局规划设置港口。禁止违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施。
禁止在港区内新建、扩建影响港口功能发挥和港口规划实施的设施；已经建成的，应当逐步搬迁。但依法必须建设的军事、水利、航道等工程设施除外。
港区内新建、扩建建筑物和构筑物，应当符合港区控制性详细规划。城乡规划主管部门在核发划拨土地的建设用地规划许可证或者出具出让土地的规划条件前，应当书面征求港口行政管理部门的意见。
第十一条 县级以上地方人民政府应当加强对港口岸线资源使用的统一规划，坚持深水深用和节约使用的原则，保护和合理利用港口岸线资源。沿海和内河干线航道上的港口岸线资源，应当优先用于公用码头建设。
县级以上地方人民政府应当对利用率低的码头进行整合，引导、支持有条件的自用码头提供公共服务，提高港口岸线资源利用效率。
第十二条 对港区内需同时占用土地、港口岸线和水域的港口设施项目，所在地港口行政管理部门应当会同同级国土资源和海洋或者水利部门，根据设施的性质和功能，明确其所需占用的土地、港口岸线、水域的配置要求及其使用期限、期限届满后设施的处理等事项。
前款规定的港口设施项目所需占用的土地、港口岸线、水域，应当由同一主体使用，使用期限应当一致。
本条例实施前已批准建设的港口设施，对其占用的土地、港口岸线、水域的使用期限和期限届满后设施的处理未予以明确的，由所在地港口行政管理部门会同国土资源和海洋或者水利部门与设施所有人协商后提出意见，报原审批机关依法决定。
第十三条 在港口总体规划区内建设港口设施需要使用港口岸线的，应当在项目立项前或者申请项目核准前向港口行政管理部门提出书面申请，说明港口岸线的使用期限、范围、功能等事项，并按照下列规定报经批准：
（一）申请使用港口深水岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，经省交通部门审查并征求省发展和改革部门意见后，报国家有关部门审批；
（二）申请使用沿海以及内河四级以上航道内港口非深水岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，报省交通部门审查并征求省发展和改革部门意见后审批；
（三）申请使用内河五级航道内港口岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，征求同级发展和改革部门意见后审批；
（四）申请使用内河其他航道内港口岸线的，由县（市、区）港口行政管理部门受理，征求同级发展和改革部门意见后审批。
属于设区的市、县（市、区）港口行政管理部门审批权限的，应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。属于省交通部门审批权限的，应当自设区的市港口行政管理部门受理申请之日起六十日内作出许可或者不予许可的决定。属于国家有关部门审批权限的，省交通部门应当自设区的市港口行政管理部门受理申请之日起六十日内报送审批。
第十四条 因工程建设等需要建设临时港口设施使用港口岸线的，申请人应当向港口行政管理部门提出书面申请，说明港口岸线临时使用的期限、范围、功能、恢复措施等事项。
申请建设临时港口设施使用沿海、京杭运河港口岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理并审批，许可决定报省交通部门备案；申请建设临时港口设施使用其他港口岸线的，由县（市、区）港口行政管理部门受理并审批，许可决定报设区的市港口行政管理部门备案。
建设临时港口设施使用内河港口岸线的期限不得超过六个月，建设临时港口设施使用沿海港口岸线的期限不得超过一年；期满需要续期使用的，续期最长不得超过工程建设期限。因国家和省重大工程建设项目需要，建设临时港口设施使用港口岸线的期限，可以根据工程建设期限确定。
临时使用的港口岸线，不得建设永久性设施。建设的临时性设施，岸线使用人应当自使用期满后三个月内自行拆除，恢复岸线原貌。
第十五条 港口岸线使用人应当自取得港口岸线使用许可之日起两年内开工建设港口设施；逾期未开工建设的，岸线使用许可失效，审批机关应当予以注销。
由国务院或者国务院有关部门批准建设的项目，港口岸线使用人在取得项目批准后未开工建设港口设施的，按照国家有关规定处理。
第十六条 港口岸线使用人应当按照批准的范围和功能使用港口岸线，不得擅自改变港口岸线的使用范围和使用功能；确需改变的，应当向所在地港口行政管理部门提出书面申请，并由原审批机关批准。
港口岸线使用人终止使用港口岸线的，应当书面报告所在地港口行政管理部门，并由原审批机关办理注销手续。
第三章 港口建设
第十七条 县级以上地方人民政府可以成立开发机构，投资成片开发建设公用港区。建成的港区由开发机构出租给港口经营人经营。开发机构收取的租金，用于港口设施的维护和港口的发展。
县级以上地方人民政府可以按照特许经营方式确定港口设施的建设经营单位，并与其签订特许经营协议，明确港口设施的建设要求、经营期限、维护责任、期限届满后设施的处理、公共服务义务及保证措施、违约责任等事项。
第十八条 港口建设应当符合港口规划，遵循国家基本建设程序，符合国家有关标准和技术规范，并依法办理相关审批手续。
港口建设项目根据建设规模以及国家和省有关规定，实行项目法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。
第十九条 港口建设项目应当依法进行环境影响评价。需要进行安全评价等其他评价的，按照有关法律、法规和国家有关规定进行。
港口建设项目的安全设施和环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
第二十条 港口设施建设项目的设计应当符合依法确定的建设规模以及建设标准、技术规范。所在地港口行政管理部门应当加强对港口设施建设项目设计的监督检查。
港口设施建设项目的施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的，应当按照国家有关规定经所在地港口行政管理部门审查批准，未经审查批准不得使用。
第二十一条 建设港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所，应当符合国家有关安全生产、消防、出入境检验检疫和环境保护的要求，向设区的市港口行政管理部门提出申请，并提交作业场所或者专用场所的施工平面图及规模和功能等说明，以及安全生产监督管理、消防、出入境检验检疫和环境保护等部门对项目的意见等材料。
设区的市港口行政管理部门应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。
第二十二条 在二级以上内河航道上建设港口设施，除自然条件限制外，码头应当采用挖入式结构，其作业、停泊区域应当设置在航道规划航宽水域外。
在三级、四级内河航道上建设港口设施，码头及其作业、停泊区域应当设置在航道规划航宽水域外，航道实际宽度小于航道规划航宽的，码头应当采用挖入式结构。
第二十三条 由国家或者省批准建设的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前将项目核准或者批准文件、施工图设计文件、供地批文、质量安全监督手续以及施工监理合同等相关材料报设区的市港口行政管理部门和省交通部门备案，由省以下有权部门批准建设的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前将上述相关材料报原项目批准机关的同级港口行政管理部门备案。
第二十四条 港口设施建设项目实行质量、安全监督管理制度。列入国家和省重点工程的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前向省交通部门或者其委托的质量监督机构办理质量安全监督手续；其他港口设施建设工程，项目法人应当在开工前向设区的市港口行政管理部门或者其委托的质量监督机构办理质量安全监督手续。
第二十五条 港口设施建设项目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
第二十六条 进出港货物的发货人或者收货人应当按照国家规定缴纳港口规费。发货人或者收货人可以委托代理人缴纳港口规费。所在地港口行政管理部门征收港口规费，可以委托港口经营人代征，受委托的港口经营人应当履行代征义务。
港口规费应当及时解缴财政专户或者国库，专项用于港口基础设施的建设、维护和管理，任何单位和个人不得截留或者挪用。
第二十七条 港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护费用，除国家补助外，县级以上地方人民政府应当保证必要的资金投入，保障港口基础设施的安全运行。
县级以上地方人民政府应当根据港口建设发展需要，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。
第四章 港口经营
第二十八条 从事下列港口经营活动，应当依法取得港口经营许可证，并办理工商登记：
（一）为船舶提供码头、过驳锚地、浮筒等服务设施；
（二）为旅客提供候船及上下船舶的设施和服务；
（三）在港区内为委托人提供货物装卸（包括过驳）、仓储、驳运、集装箱堆放、拆拼集装箱以及对货物及其包装进行简单加工处理等作业；
（四）为船舶进出港口、靠离码头、移泊提供顶推、拖带等服务；
（五）为船舶提供岸电、燃物料、船员接送以及废弃物接收、压舱水处理、围油栏服务等船舶港口服务；
（六）国家规定的其他港口经营活动。
第二十九条 申请从事港口经营，应当具备下列条件：
（一）有固定的经营场所；
（二）有与经营范围、规模相适应的设施、设备；
（三）具有与经营业务相适应的专业技术人员、管理人员；
（四）法律、法规规定的其他条件。
从事港口经营的具体条件和应当提交的申请材料，由省交通部门根据本条例和国家有关规定，结合本省实际作出规定，并向社会公布。
第三十条 申请从事港口经营的，应当向港口所在地港口行政管理部门提出申请。港口行政管理部门应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。
第三十一条 港口经营人从事危险化学品港口作业，应当具备国家规定的条件，并向设区的市港口行政管理部门申请危险化学品港口作业资质认定。未取得危险化学品港口作业资质的，不得从事危险化学品港口作业。
第三十二条 港口经营人变更办公地点、法定代表人，应当向原审批机关备案。
港口经营人变更经营范围，应当依法重新办理港口经营许可手续。
港口经营人停业或者歇业，应当提前三十日书面告知原审批机关。原审批机关应当注销其港口经营许可证书，并向社会公布。
第三十三条 港口经营人从事港口经营活动，应当遵守有关法律、法规和国务院交通主管部门制定的有关港口作业规则，以及省交通部门制定的有关规范。
第三十四条 港口经营人不得为无船舶营业运输证的船舶或者超越经营范围的船舶提供服务，不得超过船舶、车辆的核定载货量配载。
港口经营人从事港口经营业务，应当按照有关环境保护法律、法规的规定作业，采取有效防护措施，避免对环境造成污染和危害。
港口经营人从事港口经营业务，应当优先安排抢险救灾和国防建设急需物资的港口作业。
第三十五条 港口经营人应当遵守国家有关港口经营性收费管理的规定，并在其经营场所公布经营服务的收费项目和收费标准。
第三十六条 港口经营人的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得向港口经营人摊派或者违法收取费用，不得违法干预港口经营人的经营自主权。
港区内有关行政管理机构办公设施的建设应当符合港口规划，建设费用不得向港口经营人摊派。
第三十七条 港口经营人应当按照法律、法规以及省交通部门的规定向所在地港口行政管理部门报送统计资料。
港口行政管理部门应当为港口经营人保守商业秘密。
第五章 港口安全管理
第三十八条 港口必须具备安全生产条件。港口经营人应当对港口的安全生产全面负责，建立健全安全生产管理制度和操作规程，加强港口设施、设备的维护和管理，保障港口设施、设备处于良好的技术状态，依法对港口设施、设备及安全管理进行安全评价，并根据评价结论制定合理可行的安全对策措施。
港口经营人应当将安全评价报告报所在地港口行政管理部门和同级安全生产监督管理部门备案。
第三十九条 港口经营人应当对港口从业人员进行技能和安全生产培训，使其达到相应的从业要求。特殊岗位的从业人员和特种作业人员应当按照国家规定取得职业资格后方可上岗。
第四十条 港口经营人应当依法制定危险货物事故应急预案、旅客紧急救援疏散预案以及预防自然灾害预案，并报所在地港口行政管理部门和海事管理机构备案。
港口经营人应当定期组织应急预案救援演练，及时修订完善应急预案。
港口发生安全生产事故或者紧急情况时，港口经营人应当按照应急预案的要求，在报警、报告的同时，对灾害事故进行先期应急处置，防止和控制危害蔓延。
第四十一条 港口行政管理部门依法对港口安全生产工作实施监督管理，安全生产监督管理部门依法对港口安全生产工作实施综合监督管理。
港口所在地港口行政管理部门应当依法组织制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故应急预案以及预防自然灾害预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系，将应急预案报同级人民政府批准后公布，并报上一级港口行政管理部门备案。
第四十二条 为航行国际航线的客船（包括高速客船）、货船（包括高速货船）和移动式海上钻井平台服务的港口经营人，应当取得国务院交通主管部门核发的港口设施保安符合证书，并按照批准的保安计划组织港口设施保安演练，参加港口设施保安演习。
港口所在地港口行政管理部门应当组织对港口设施进行保安评估、编制保安计划以及后续修订工作，监督保安计划的实施，组织保安演习。
未取得保安符合证书的港口设施不得停靠航行国际航线的船舶。
第四十三条 委托港口经营人进行危险货物作业的，委托人应当向港口经营人提供危险货物的中文品名、联合国或者国家编号、包装型式、理化性质、应急措施等资料。委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得匿报危险货物或者将危险货物谎报为普通货物。
船舶载运危险货物进出港口时，应当将危险货物的品名、理化性质、包装和进出港口的时间等事项，在预计到、离港二十四小时前向海事管理机构报告。但定船舶、定航线、定货种的船舶可以按照有关规定向海事管理机构定期申报。海事管理机构收到上述报告后应当在国务院交通主管部门规定的时间内作出是否同意的决定，并及时将信息通报港口所在地港口行政管理部门。
港口经营人应当在危险货物装卸、过驳、储存、包装、集装箱装拆箱等作业开始的二十四小时前，将作业委托人以及危险货物品名、数量、理化性质、作业地点和时间、安全防范措施等事项向所在地港口行政管理部门报告。港口行政管理部门应当自收到报告后二十四小时内作出是否同意作业的决定，并将有关信息通报海事管理机构。未经港口行政管理部门同意，不得进行危险货物港口作业。
第四十四条 任何车辆或者船舶不得擅自载运、携带危险货物进入港口非危险货物作业区域。
在危险货物作业区域动用明火作业的，应当符合有关消防法律、法规和技术规范的规定。
港口经营人发现有第一款、第二款行为的，应当及时劝阻和制止，并向有关部门报告。
第四十五条 禁止在港口水域内从事下列活动：
（一）养殖、种植和捕捞；
（二）倾倒泥土、砂石、垃圾和其他废弃物，或者违法排放超过规定标准的有毒、有害物质；
（三）采砂；
（四）法律、法规规定的其他危及港口设施安全的行为。
第四十六条 禁止在港区内进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动。因工程建设等确需进行的，建设单位应当向所在地港口行政管理部门提出申请。港口行政管理部门应当自受理申请之日起十日内作出许可或者不予许可的决定。依法须经其他有关部门或者机构审批的，还应当向有关部门或者机构办理审批手续。
在港区内进行采掘、爆破等活动，应当具有完备的施工组织方案和安全保障措施。施工单位应当具备相应的资质。
第六章 监督检查
第四十七条 港口行政管理部门应当按照《中华人民共和国港口法》等法律、法规和本条例的规定，对港口规划的实施、港口岸线使用、港口建设和经营、港口安全生产等活动实施监督检查，发现违法情形或者存在安全隐患的，应当依法予以处理。
港口行政管理部门发现港口设施不能满足船舶安全停泊和作业的，应当及时通报海事管理机构。
第四十八条 港口行政管理部门的监督检查人员可以在港口经营作业场所实施监督检查。
监督检查人员有权向被检查单位和有关人员了解情况，查阅、复制有关资料。
监督检查人员应当将监督检查的时间、地点、内容、发现的问题及处理情况作出书面记录，并由监督检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将情况记录在案。
第四十九条 港口行政管理部门的监督检查人员应当熟悉有关法律、法规，执行职务时，应当两人以上，佩戴标志，着装整齐，出示行政执法证件。
第五十条 港口所在地港口行政管理部门应当逐步建立港口经营人经营诚信档案，对港口经营人经营守信情况，以及遵守有关法律、法规情况进行记录，并定期进行科学合理的评价，评价结果向社会公布。
港口所在地港口行政管理部门应当会同有关部门加强港口信息标准化建设，通过港口信息网站等及时发布港口公用信息，整合信息资源，实现资源共享，为港口经营人、旅客等提供信息咨询服务。
第七章 法律责任
第五十一条 违反本条例规定的违法行为，有关法律、法规已有处罚规定的，按照有关规定进行处罚。
第五十二条 有下列行为之一的，由港口行政管理部门责令限期改正，处以一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，申请人民法院强制拆除违法建设的设施：
（一）违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；
（二）擅自改变港口岸线的使用范围。
第五十三条 违反本条例第十四条第一款、第二款规定，未经港口行政管理部门批准擅自建设临时港口设施使用港口岸线的，由港口行政管理部门责令改正，可以处五千元以上三万元以下罚款。
违反本条例第十四条第四款规定，所建的临时性设施未按照规定拆除的，由港口行政管理部门责令限期拆除；逾期未拆除的，由港口行政管理部门申请人民法院强制拆除，可以处五千元以上二万元以下罚款。
第五十四条 违反本条例第二十六条第一款规定，未按照规定足额缴纳港口规费的，所在地港口行政管理部门应当责令补缴，并自逾期之日起，按日加收应缴数额千分之二的滞纳金。
第五十五条 违反本条例第三十七条第一款、第三十八条第二款、第四十条第一款规定，港口经营人未向所在地港口行政管理部门报送统计资料，或者未按照规定履行备案义务的，由所在地港口行政管理部门责令改正。
第五十六条 违反本条例规定，港口行政管理等部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依照本条例规定的条件、程序和期限实施行政许可的；
（二）参与或者变相参与港口经营的；
（三）发现违法行为不及时查处，造成后果的；
（四）索取、收受他人财物，或者谋取其他利益的；
（五）法律、法规规定的其他违法行为。
第八章 附则
第五十七条 渔业港口、军事港口的建设和管理，以及对国际航行船舶开放的港口的口岸管理，依照国家有关法律、法规的规定执行。
第五十八条 本条例下列用语的含义是：
（一）沿海港口，包括沿海、沿长江及各通航支流入海（江）口门节制闸或者船闸外及其他入海（江）河流感潮河段水域内港口。
（二）内河港口，是指除沿海港口以外的河流、湖泊、水库等水域内的港口。
（三）国家主要港口，是指列入国务院交通主管部门公布的主要港口名录的港口。
（四）省重要港口，是指经省人民政府确定并公布的港口。
（五）一般港口，是指主要港口和重要港口以外的港口。
（六）港口岸线，包括港口深水岸线和港口非深水岸线。港口深水岸线，是指港口总体规划确定的沿海、沿长江适宜建设万吨级以上以及内河适宜建设千吨级以上泊位的港口岸线。港口非深水岸线，是指港口总体规划确定的港口深水岸线以外的港口岸线。
本条例所规定的内河航道等级均为规划等级。
第五十九条 本条例自2008年6月1日起施行。1996年9月25日江苏省人民政府发布的《江苏省港口管理办法》同时废止。
内容提要: 为克服效率低下所导致的法庭堵塞，法国立法者于2004年3月9日引入了法式辩诉交易制度，即庭前认罪答辩程序。与美国及意大利的辩诉交易程序相比，法国庭前认罪答辩程序具有三大特征，即较狭窄的适用范围、较弱化的合意制度以及较完善的保障机制。从3年来的践行效果上考察，庭前认罪答辨程序虽然取得了一定的成效，但适用率并不太高，在程序规范性上仍有待加强。此外，庭前认罪答辩程序在价值认同及制度冲突层面还面临着五大挑战。
【关键词】庭前认罪答辩程序；立法动机；技术设计；践行效果；挑战
近10余年来，欧陆各国的刑事程序法普遍出现“美国化”（Américanisation）的趋势{1}。这一方面固然是因为美国司法文化在整个世界主流司法文化中占据强势地位，另一方面还因为欧陆刑事诉讼在当前面临着诸多共同问题，亟需从外部（主要为英美国家）获得经验启发。即便以固守自身法律传统著称的法国也不例外。[1]2004年3月9日，法国立法者在经过较周密的立法论证后创设了庭前认罪答辩程序（Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité，CRPC），允许刑事被告在某些轻罪案件中以认罪为根本前提和检察官进行量刑交易，从而将“辩诉交易”正式引入了法国的刑事裁判体制。但庭前认罪答辩程序一出台便引发了法国学界和实务界的激烈争辩。争辩的内容涉及方方面面，如庭前认罪答辩程序的正当依据、制度排异、技术设计甚至是预期的践行效果。法国宪法委员会、最高法院、最高行政法院以及司法部也通过各种方式介入了这场争辩，并对这一域外制度的完善作出了极大的贡献。为了能够恰当地思考和研究是否应当以及如何在中国设立辩诉交易的问题，必要的步骤之一便是关注其它国家在确立和发展这一制度时所取得的经验和教训。这也是比较诉讼法（droit de procédure comparée）的重要功能之一{2}。因此，本文拟以法国庭前认罪答辩程序为研究对象，全面介绍该程序的发展历程、立法动机、技术设计、践行效果以及所应对的挑战，以期对中国建构合乎自身国情的辩诉交易制度提供可借鉴的域外经验。
一、庭前认罪答辩程序的发展历程和立法动机
（一）发展历程
庭前认罪答辩程序的设立并非一蹴而就，而是经历了较长时间的酝酿和准备。早在上个世纪70年代（1975年之后）[2]，法国便因刑事审判经常无法及时进行而开始探索新型的刑事裁判方式，并取得了一定的成效{3}。但法国立法者在提高诉讼效率这一领域中的探索是谨慎而又缓慢的。“发现案件真实”（la manifestatoin de la verite）的诉讼价值定位以及“诉审分立”（le principe de séparation des autorités chargées de la poursuite et des autorités de jugement）的裁判结构使得刑事审判改革遭遇了制度（如宪法委员会的违宪审查）及技术（如新型裁判方式与传统裁判方式的兼容和协调）的双重困境{3}。1987年，欧洲理事会部长委员会通过一份建议鼓励欧盟各成员国在刑事诉讼中采用有罪答辩（guity—plea）程序。该部长委员会指出：“如果宪政传统和司法传统允许，则（各成员国）应建立有罪答辩程序或者其它类似程序。被告在审前阶段出庭公开宣布其承认或者拒绝承认所受之指控……判决法院可以裁定缩短或部分缩短预审阶段，并迅速转入对被告的人格分析，及时作出及量刑宣判以及必要情况下的赔偿裁定”。[3]在这一背景下，戴尔玛斯·玛蒂教授（Delmas—Marty）所领导下的刑事司法和人权委员会（la Commission Justice pénale et droits de lhomme）于1990年提出了在法国刑事诉讼中引入“认罪简易审程序”的立法建议——“如果被告对犯罪事实及事实的定性并无异议，则可简化庭审程序，由庭审法官直接进行量刑宣判。被告认罪与否的供述应由判决法院在被告出庭的情况下予以确认。”{4}虽然该立法建议最终因争议太大而未获采纳，但法国立法者在提高诉讼效率方面的努力却从未止步。1995年，法国立法者创设了刑事强制令制度（injonction pénale），允许检察官在一些情况下对被告直接施以量刑，从而提高情节轻微之刑事案件的“裁判”效率。但法国宪法委员会以该制度违反“诉审分立”的宪政原则而予以撤销。1999年，立法者又在新的《刑事诉讼法典》第41—2条中创设了刑事调解制度（composition pénale），即“对在提起公诉前承认实施了当处罚金刑或5年及以下监禁刑的一项或数项轻罪的自然人实施一项或数项惩罚措施以替代公诉”。但为避免被宪法委员会撤销，立法者从一开始便对刑事调解制度采取了诸多保留举措，例如增设了法官对刑事调解裁定的审查权，以减缓公正程序和裁判权分割之间的尖锐矛盾{5}。从某种意义上讲，刑事调解制度便是辩诉交易程序在法国的雏型，冉·布拉戴尔（Jean Pradel）教授甚至曾将其称为法国式的认罪答辩程序（guilty —plea a la franCaise）{6}。但应该看到，刑事调解程序和庭前认罪答辩程序还是存在根本的区别的：前者从本质上讲是一种公诉替代程序，而后者则是新型的刑事裁判程序{7}。自2000年以来，法国刑事诉讼便进入一段前所未有的动荡期。从2000年6月15日“关于加强无罪推定及被害人权利保护的法律”{8}到2004年3月9日“使司法适应犯罪发展的法律（又称为‘贝尔本第二号法律’）”{9}，再到2007年3月5日的《强化刑事程序平衡法》，法国立法者几乎从未停止过对现行刑事诉讼法典各个条款的思考和权衡。改革频率之高、变动幅度之大，甚至连司法实务部门的工作者也经常感到无所适从。著名刑事法学家西玛蒙蒂（Cimamonti）教授便曾将这一现象谑称为“立法狂热、立法过度甚至是立法躁动”（frénésie，overdose ou prurit législatif{10}。但我们依然可从这些纷繁复杂的改革举措中整理出两条改革进路：即程序正当化进路和程序简约化进路。前者如侦查权的限制、辩护权的保障、司法审查的强化，后者则主要体现为庭前认罪答辩程序的设立。
（二）立法动机
法国原司法部部长多米尼克·贝尔本（Dominique Perben）在2003年5月21日的议会辩论中对设立庭前认罪答辩程序的立法动机进行了简要的总结，即“（设立庭前认罪答辩程序）可提高诉讼效率，减轻轻罪法院的负担并使被告更好地接受量刑”{11}。
1．提高诉讼效率，减轻轻罪法院负担
“效率”（efficiency）一词源于拉丁语effetus，表示所获得的劳动效果与消耗的劳动量之间的比值关系，体现了投入与产出之间的比率。与此相对应，诉讼效率则指进行诉讼活动的效益与该活动所花费成本之间的比率，它所描述的是诉讼进行的快慢程度，解决纠纷数量的多少，以及在诉讼过程中人们对各种资源的利用程度和节省程度，其强调的是要尽可能地快速解决纠纷和尽可能合理地充分利用各种诉讼资源。从某种意义上讲，诉讼效率是人类社会在司法过程中永远无法回避的一个问题，因为只要人类社会还生存于一个司法资源稀缺的环境中，不管出于自觉还是被迫，为了司法的良性运作以及纠纷的及时解决，就不得不考虑诉讼程序的效率性问题。正如波斯纳所指出的：“正义在法律中的第二个意义就是效率。”众所周知，法国刑事裁判严格适用犯罪分层理论（la classification tripartite des infractions），将刑事犯罪三分，即重罪（crime）、轻罪（délit）及违警罪（contravention），并依犯罪种类的不同适用不同的刑事程序。但自上个世纪60年代以来，由于刑事案件数量剧增而刑事诉讼程序却拖沓冗长，法国各种刑事法院均面临严重的工作负担，法庭堵塞的情况时有发生。这在轻罪法院尤为严重，因为轻罪案件占据法国刑事案件总量的8成以上，而审结期限却平均长达10个月。勿庸讳言，在传统的诉讼理论中，刑事诉讼以实现国家刑罚权为目的，其结果往往将导致被追诉者的个人自由、财产甚至生命被剥夺。因此，现代法治国家往往设置了严格而谨慎的程序规则以防止公共权力滥用并确保无罪的人不受追诉。“公正”也理所当然地成为刑事诉讼的首要价值目标。但“正当人们还在为普通程序的正当化、严密化殚精竭虑之时，另一种相反但却并不矛盾的倾向已经开始发生、发展，并逐渐引起了世界各国的关注”，那就是，“伴随着诉讼效率价值的凸现、刑罚目的的转换，各国越来越多地采用‘程序分流’而对特定的刑事案件进行处理”{12}。法国亦不例外。一如前述，在很长一段时间以来，法国刑事诉讼程序因冗长拖沓、效率低下而长期为理论界及实务界所诟病。一方面，在公诉程序中，由于缺乏公诉替代程序（les alternatives a la poursuite），法国的检察官在面对案件时只有两种选择：立即起诉（la poursuite immédiate）或不予起诉（classements Sans suite）。因此，对于一些情节轻微的轻罪案件，检察官往往处于两难境地：提起公诉，则占用大量的诉讼资源，降低诉讼效率；免于起诉，却又不能实现责任追究及刑罚震慑的刑事目的；另一方面，在轻罪案件的庭审程序中，检察官和被告的对抗胜于合作，法官的判定胜于审核。几乎所有的轻罪案件都适用完整的庭审程序，这即使轻罪法院的法官疲惫不堪，又极大降低了诉讼效率。上述缘由所造成的法庭堵塞已不能仅通过增加财政及人员投入解决。法国立法者唯有寻求域外经验以试图从诉讼机制上进行较根本的改变。美国及意大利的辩诉交易程序无疑提供了宝贵的经验。辩诉交易制度起源于美国19世纪，并在二战之后得以发扬光大{13}。冉·布拉戴尔（J．Pradel）教授在分析辩诉交易制度在美国产生和发展的原因时指出，“美国法以对抗主义为特点，未设预审法官，也没有深入的预审程序。法官和陪审团可接受的所有证据均应在庭审中展示。”因此，刑事庭审显得十分冗长和复杂。自十九世纪末开始，程序更越发如此。大量的案件积累和繁重的工作压力使实务工作者逐渐不能接受，并开始私下使用各种方式，以排除对证据问题的庭审。与此同时，实务工作者再也不能对所有案件进行完整的审判（full trial）——即陪审团审判。这种情况孕育了“辩诉交易制度”。从诉讼运作机制的角度考量，辩诉交易比传统的公诉模式更节约时间，也更节约人力和财力，因此，在司法管理上，辩诉交易更为合理（raisonnable）也更有有益（rentable）。正如伯杰（E·Burger）法官在1971年Santobello v．New—York的案件中所说的那样：“通过控方与辩方的合意来解决刑事案件……是审判管理的一个必备要素。如果这一程序（辩诉交易程序）合法进行，则应值得提倡。”[4]意大利在1988年刑事诉讼改革前亦面临着相同的困境。案件的积压、司法的迟缓使司法机关的权威受到了极大的挑战。欧共体法院更是数次因意大利法院在审理案件中未能遵守“合理期限”的规定而判定意大利有罪{14}。为提高诉讼效率，意大利引入了包括辩诉交易在内的几种特别程序。如今，在意大利的司法实践中，辩诉交易的使用频率越来越高，且效果甚佳{15}。为了进一步提高诉讼效率，意大利立法者还在2003的法律修改中扩大了辩诉交易程序的适用范围。意大利学者麦尔克内（Mercone）教授评论到：“庭审程序的摒弃，将减少诉讼负担（deflazione del carico processuale），合乎诉讼经济的原则。”{14}美国和意大利的成功经验无疑使法国立法者更坚定了移植辩诉交易制度的决心，并希冀借此诉讼机制从根本上解决诉讼效率和法庭堵塞的问题。
2．使被告更好地接受量刑（une meilleure acceptation de peine）
“时下，对权力的尊重和敬仰已不再仅通过强制力量的运作……刑罚的目的只有依托于最低限度的合意才可有效实现。”{16}而“合意”（consentement）{17}正是庭前认罪答辩程序的灵魂所在。在法国立法者看来，庭前认罪答辩程序具有两个核心要件：其一，被告承认犯罪事实；其二，被告可自由、清晰地表达对量刑的意见。理论上，被告承认犯罪事实是启动庭前认罪答辩程序的充分条件，但却非必要条件。换而言之，即便所有适用条件均满足且被告承认犯罪事实，检察官也不一定启动认罪答辩程序。司法实践中，被告承认犯罪事实的真实意图是检察官适用庭前认罪答辩程序的重要考量因素之一{18}。具体而言，如果被告仅为了获得较轻的量刑而认罪，则检察官通常不会适用庭前认罪答辩程序，也不会因此减少对被告的指控；相反，如果被告具有悔改之意，主观认罪态度较好，则检察官会充分考虑这一基本情节，并通常会适用庭前认罪答辩程序。可见，“使被告更好地接受量刑”既是庭前认罪答辩程序的基本动机，也是该程序机制的意义所在。诚如学者所言，“如果（庭前认罪答辩程序）成为罪犯寻求轻罚的避风港，则刑罚的教育目的将无从实现……更为严重的是，在这种情况下，（庭前认罪答辩程序）可能导致犯罪率的提高……这无疑与庭前认罪答辩程序的设立初衷相违背。”{18}109当然，与传统的刑事司法相比，庭前认罪答辩程序这种“协商型刑事司法”（Justice pénale transactionnelle）无疑更容易使被告接受量刑。在法国，传统的刑事司法以追求案件真实为基本目标，以证据运用为基本手段，以对抗和判定为基本的程序构造，整个刑事司法程序带有浓厚的国家主义色彩。“强制力”（la force de contrainte）是欧陆传统刑事司法的基本定位。而“协商型刑事司法”则完全相反。它以节约诉讼时间、提高诉讼效率为追求目标，以被告认罪为适用前提，以控辩双方合作及协商为基本手段，程序带有极强的“契约”色彩。“协商”与“合作”是该套系统的基本主轴。因此，在庭前认罪答辩程序中，“程序私化”（privatisation）所蕴含的“人格化”思想使被告更易于接受自身的诉讼定位，也更易于在庭前宽松的“协商”氛围中“坦诚承认自己的过错”并“勇于承担相应的刑事责任”{19}。
二、庭前认罪答辩程序的技术设计及基本特征
（一）技术设计
1．适用范围
依法国《刑事诉讼法典》第495—7条的规定，庭前认罪答辩程序仅仅适用于主刑为罚金刑或者5年及以下监禁刑的犯罪。法国《刑事诉讼法典》第495—16条又将以下几类犯罪排除在庭前认罪程序的适用范围之外：未满18岁之未成年人所实施的犯罪；虚假新闻罪；过失杀人罪（而非过失伤害罪）；政治罪；追诉程序由专门法律进行规定的犯罪（如税收方面的犯罪等）。依司法实践，案情过于简单的案件一般也不适用庭前认罪答辩程序。
2．运作进程
庭前认罪答辩程序的运作主要分为四个阶段：被告认罪；检察官提出量刑建议；被告接受或拒绝量刑建议；法官审核。
（1）被告认罪
一如前述，庭前认罪答辩程序启动的根本前提便是被告“承认所被指控之犯罪事实”（《法国刑事诉讼法典》第495—7条）。原则上，声明必须以言辞形式作出，且律师必须在场。但在由“直接传唤”或“司法传唤”启动庭前认罪答辩程序的情况下，认罪声明也可以以书面形式作出。依《法国刑事诉讼法典》第495—15条之规定，“（在直接传唤或司法传唤程序中），被告可亲自或通过其律师向共和国检察官寄送挂号信并要求回执，声明其承认被指控之犯罪事实并要求适用庭前认罪答辩程序”。
（2）检察官提出量刑建议
在量刑建议方面，共和国检察官具有较大的裁量权，“可建议执行一个或数个主刑或附加刑”（《法国刑事诉讼法典》第495—8条第1款）。但法律也设置了若干限制：其一，共和国检察官所建议之量刑的性质及幅度应合乎刑罚个人化的原则，充分考虑犯罪情节、被告人格、收入及负担等；其二，如果共和国检察官建议执行监禁刑，则刑期不得超过一年，也不得超过当处监禁刑刑期的一半；其三，如果共和国检察官建议执行罚金刑，则罚金的数额不得超过法定的最高罚金数额；其四，如果检察官建议适用无缓刑之监禁刑，则应向被告详细说明量刑是否立即执行或传唤至执行法官前以确定刑罚的执行方式。
（3）被告接受或拒绝量刑建议
在检察官提出量刑建议后，被告有10天的思考期限，以决定是否接受该量刑建议。共和国检察官有义务告知被告享有这一思考期限。但被告在思考期限内不得要求解除相关的人身强制措施。共和国检察官得在提出量刑建议后将被告送往自由与羁押法官处，由该法官下令对被告进行司法管制。如果共和国检察官所建议的一种刑罚是2个月以上的无缓期监禁刑且共和国检察官已提议立即执行该刑罚，则自由与羁押法官应下令对被告进行先行羁押，直至当事人再次被传唤至共和国检察官处（《法国刑事诉讼法典》第495—10条）。
在10天的思考期限届满后，被告应对量刑建议作出答复：如果被告接受共和国检察官的量刑建议，则共和国检察官应向大审法院院长或院长所委派的法官提出审核申请。庭前认罪答辩程序进入最后一个阶段，即审核阶段；但如果被告拒绝接受共和国检察官的量刑建议，则共和国检察官应依一般的公诉程序向轻罪法院提起公诉或要求启动正式的侦查程序。之前庭前认罪答辩程序所作的各种声明及案卷笔录归于无效，不得作为证据提交给预审庭或审判庭。原司法部部长多米尼克·贝尔本在议会辩论中对这一规定的适用范围作了具体的说明：“无证据效力的材料指的是在检察长办公室运作庭前认罪答辩程序所获得的材料，而不是在宪兵队或警察局运作相关程序所获得的材料”{20}。因此，被告之前在宪兵队或警察局所作的各种声明尤其是认罪声明依然具有证据效力。
