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关于印发《农村水电站安全管理分类及年检办法》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 13:27:33  浏览:9633   来源:法律资料网
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关于印发《农村水电站安全管理分类及年检办法》的通知

水利部


关于印发《农村水电站安全管理分类及年检办法》的通知
水电[2006]146号

部直属有关单位,各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局),各计划单列市水利(水务)局,新疆生产建设兵团水利局:

  为提高农村水电站的管理水平,加强安全监督和管理,保障安全生产,保障人民生命财产安全,现将《农村水电站安全管理分类及年检办法》下发给你们,请遵照执行。

  在执行过程中有何问题请及时反馈水利部水电局。

  附件:《农村水电站安全管理分类及年检办法》


中华人民共和国水利部
二OO六年四月十四日

农村水电站安全管理分类及年检办法

  第一章 总 则

  第一条 为提高农村水电站管理水平,加强水电站安全监督和管理,保障安全生产,保障人民生命财产安全,特制定本办法。

  第二条 本办法根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律法规制定。

  第三条 本办法适用于中华人民共和国境内已投入运行的单站装机容量为5万千瓦及以下的水电站。

  第二章 分类与评审管理

  第四条 水电站安全管理水平确定为A、B、C、D四类。A类电站是安全可靠,管理优秀,实现了“无人值班,少人值守”,具有示范作用的水电站,冠名金牌水电站;B类电站是管理较好,能安全生产的水电站;C类电站是管理差,存在重要安全隐患,需限期整改的水电站;D类电站是存在严重安全隐患,必须停产整改的水电站。

  第五条 水电站分类实行全国统一标准(见附录1)。

  第六条 确定水电站类别实行首次申报与年度检验制度。

  第七条 县级以上水行政主管部门负责水电站类别管理和年度检验工作。

  第三章 首次申报程序

  第八条 首次申报的基本条件是:

  (一)非违规建设的水电站;

  (二)有完整的水电站勘测、设计、施工、监理、质检资料和运行监测资料;

  (三)已经通过竣工初验或竣工验收,并有水电站大坝工程安全鉴定报告;

  (四)有健全的安全生产制度、职责明确的管理机构和符合岗位要求的运行人员。

  第九条 首次申报的水电站,要如实填报水电站安全管理首次分类申报表(见附录2),并按分级管理要求报相应水行政主管部门批准。

  第十条 水行政主管部门按照分级管理的规定和分类标准确定有关水电站类别,并逐级上报至省级水行政主管部门备案。

  第四章 年度检验程序

  第十一条 水电站安全管理类别实行年度检验制度。

  第十二条 经首次分类确定的水电站应于次年3月1日前将水电站安全管理分类年度检验申报表(附录3) 上报相应水行政主管部门。

  第十三条 水行政主管部门对上报的年度检验申报表进行检验,可采取适当方式进行现场检验或抽查。
  第十四条 水行政主管部门在对电站进行年度检验时,应当严格按照水电站安全管理分类标准,对已确定类别的电站进行定级、晋级或降级。

  第五章 确定和冠名公布

  第十五条 各省(自治区、直辖市)水行政主管部门根据本地实际,确定省、地、县三级水行政主管部门对水电站安全管理分类及年度检验管理权限。

  第十六条 金牌由水利部统一规格和标准,由各省(自治区、直辖市) 水行政主管部门制作。

  第十七条 首次冠名和年度检验结果由省级水行政主管部门发文并在有关媒体公布。

  第六章 奖惩和整改

  第十八条 对冠名金牌的水电站,由水行政主管部门给予表彰奖励,并向当地政府推荐参加相关表彰评比,向金融部门推荐提高贷款信誉等级。

  第十九条 被确定为C类的水电站,必须在限期内进行整改。整改后报原审核单位验收并重新确定类别。

  第二十条 被确定为D类的水电站,必须立即停产整改。整改仍不合格或拒不接受整改或年检的水电站,由水行政主管部门吊销其使用证,并通知电网企业不准其并网,建议工商行政管理部门吊销其营业执照;对造成严重后果的,追究其法定代表人及相关负责人责任;对构成犯罪的,依照相关法律,移交司法部门追究当事人法律责任。

  第二十一条 电站生产运行单位应当积极配合和接受水行政主管部门的监督管理。凡是不按本办法规定,进行首次申报和年度检验申报的电站,水行政主管部门将依照有关法律和国务院有关规定进行处理。

  第七章 其 他

  第二十二条 各级水利部门直属的水电站,水利部门管理的变电站,地方组织建设和管理的5万千瓦以上的水电站的安全管理分类及年度检验比照执行。

  第二十三条 本办法由水利部负责解释。

  第二十四条 本办法自颁布之日开始施行。


  附录1:

  水电站安全管理分类标准

  A类电站标准

  符合基本条件并达到以下全部要求。

  1、贯彻《农村水电技术现代化指导意见》,实现了“无人值班,少人值守”;

  2、生产一线职工的持证上岗率达到100%;

  3、考核期内安全运行,未发生人员伤亡或设备责任事故;

  4、水工程、机电设备及设施完好率达到100%,其中一类设备占90%;

  5、电站证照齐全,合法经营,经营状况良好;

  6、保证了生态环境用水,实现了文明生产,环境优美。

  B类电站标准

  符合基本条件并达到以下全部要求。

  1、部分生产、办公环节采用了微机自动化技术;

  2、人员编制基本符合水利部《农村水电站岗位设置及定员标准》;

  3、生产一线职工的持证上岗率达到80%以上;

  4、考核期内安全运行,未发生人员重伤或死亡事件以及重大设备责任事故;

  5、“两票”执行填写合格率达到95%以上;

  6、水工程、机电设备及设施完好率达到100%,其中一类设备占80%;

  7、电站证照齐全,合法经营,经营状况正常;

  8、基本保证了河流生态用水,基本解决了跑冒滴漏和脏乱差,落实了文明生产和环境保护工作。

  C类电站标准

  未完全达到基本条件或发生下列条件之一。

  1、生产一线职工的持证上岗率50%以下;

  2、考核期内发生重大事故;

  3、电站存在重要安全隐患,影响发电安全和系统安全;

  4、电站证照不齐全,有严重的不良记录;

  5、管理混乱,严重跑冒滴漏和脏乱差;

  6、人员超编1.5倍以上。

  D类电站标准

  大坝或引水系统或发电厂设备存在严重隐患,随时可能造成危及人民生命财产安全的重大事故。

  附录2:

  水电站安全管理首次分类申报表

  附录3:

  水电站安全管理分类年度检验申报表


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全国首例运用婚姻成立与不成立之诉解决假身份证结婚案法理分析

王礼仁 罗红军


  在现实生活中使用他人身份证或伪造身份证登记结婚的现象十分普遍。如妹妹或弟弟因未到结婚年龄使用姐姐或哥哥身份证登记结婚。因此引起的婚姻纠纷如何诉讼,这是当前困扰司法和当事人诉讼的一大难题。比如,对此类纠纷是按民事诉讼程序解决,还是按行政诉讼程序解决?婚姻当事人到底是谁?即被冒用者能否成为婚姻当事人? 凡此等等,在司法实践中执行相当混乱,有的当事人甚至诉讼无门。如最近在中国法院网“法治论坛”(法律实务民商事)热议的妹妹用姐姐身份证登记结婚引起的纠纷,当事人则因其与结婚证上的登记姓名不同而投诉无门。
  面对上述困境,宜昌市点军区人民法院独辟蹊径,在民事诉讼中率先运用婚姻成立与不成立之诉,成功地解决了这一问题,为解决此类纠纷打开一条便捷可行之路。现将本案予以公布,并就有关法理作简要阐述。
[案情简介]
原告刘某(女)与被告赵某(男)于2004年9月在宜昌市打工期间相识并建立恋爱关系,因原告刘某怀孕而未达到婚龄,便用其姐姐刘XX的身份证(刘某自己的照片)与被告赵某登记结婚,2006年底,被告赵某外出打工,从此再未与原告联系。2009年12月11日原告向宜昌市点军区起诉要求与赵某离婚,子女由本人抚养,并要求法院向民政部门发司法建议, 建议民政部门撤销其婚姻登记。在审理过程中,承办法官罗红军认为,此案可以直接在民事诉讼中根据王礼仁《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》一书中的婚姻成立与不成立之诉理论处理,并就其具体诉讼技术问题与王礼仁同志磋商。王礼仁认为,一方面按离婚处理,一方建议撤销婚姻登记,两者相互矛盾,而且司法建议也不能成为原告独立的诉讼请求。王礼仁建议通过法院释明,由原告变更诉讼请求,将婚姻成立与不成立之诉与离婚之诉合并提起,法院合并审理。罗红军法官采纳了此建议。通过法院释明,刘某变更诉讼请求为:请求法院确认刘某与赵某存在婚姻关系,刘XX与赵某不存在婚姻关系,并确认刘某与赵某的婚姻成立有效;判决刘某与赵某离婚;女儿赵赵XX由刘某负责监护。经依法公告传唤,被告赵某逾期未到庭参加诉讼,亦未向法院提交书面答辩状。
2010年4月12日,宜昌市点军区人民法院经审理认为,原告刘某因未达法定婚龄,借用其姐姐刘XX的身份证与被告赵某办理结婚登记、后又用刘XX的身份证为其子女办理出生证明,其行为是错误的。但原告刘某与被告赵某具有共同结婚的合意和行为,且双方以夫妻身份共同生活;刘XX与赵某没有结婚的合意,也没有以夫妻身份共同生活的事实。因此,刘某与被告赵某的婚姻关系成立,刘XX与赵某的婚姻关系不成立。现原告刘某与被告赵某均已达法定婚龄,其婚姻无效的情形已经消失,应当认定其婚姻成立有效。因被告赵某下落不明已两年有余,双方夫妻关系名存实亡,故对原告刘某的离婚请求,本院予以支持。出生医学证明上登记为赵某与“刘XX”之女赵XX与原告刘某的亲权关系概率大于99.99%,应认定刘某系赵XX生母,刘XX不是赵XX生母。遂依法作出如下判决:一、原告刘某与被告赵某的婚姻成立有效;刘XX与赵某的婚姻关系不成立。二、原告刘某与被告赵某离婚。三、子女赵XX由原告刘某负责监护。
[法理分析]
本案在审理过程中,有以下几种观点:第一种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻属可撤销婚姻,对该案法院不应受理。应由原婚姻登记机关撤销原婚姻登记,收回登记为刘XX与赵某的结婚证。理由是二人在进行婚姻登记时,弄虚作假,骗取婚姻登记,故对于民政部门的错误登记,当然要由民政部门予以处理。如果民政部门不履行撤销该婚姻登记的具体行政行为,当事人可以向法院提起行政诉讼。第二种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻关系属无效婚姻,对该案由法院受理后,按解除同居关系处理。理由是结婚证书上记载的婚姻当事人为原告刘某的姐姐刘XX与被告赵某,从形式上并不能认定刘某与被告赵某结婚。因而,应当按解除同居关系处理。第三种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻应属有效婚姻,理由是,根据我国法律规定,结婚的必备条件有三:一是男女双方必须完全自愿,不许任何一方对他方加以强迫或任何第三人加以干涉;二是男女双方必须达到法定婚龄,即男不得早于22周岁,女不得早于20周岁;三是必须符合一夫一妻制。从本案的实际情况来看,原告刘某与被告赵某有结婚的合意,且领取结婚证书上的照片也为刘某与被告赵某,实际在一起生活的也是刘某与被告赵某。刘某在提起离婚之诉时,双方又均已达法定婚龄,无其它禁止结婚的事由,因此,应认定刘某与被告赵某的婚姻关系成立,按有效婚姻处理。至于结婚证书上的姓名虽为刘XX与赵某,但二人既无结婚的合意,也未实质在一起生活,因此应认定刘XX与赵某的婚姻关系不成立。
我们认为,相比之下,第三种观点更有道理,更符合此类案件的特点和实际情况,更有利于解决此类纠纷。因而,点军区人民法院的选择是正确的。这是全国首例在民事诉讼中,运用婚姻成立与不成立之诉解决婚姻瑕疵纠纷,其判决开创了处理此类案件的先河,并为此类纠纷的诉讼打通了一条便捷之道,其意义和价值不可低估。下面就本案争议的有关问题,作一些简要分析说明。
一、本案到底是按民事诉讼途经处理,还是按行政诉讼途径处理?
1、本案是民事案件,应当通过民事途径解决。
婚姻纠纷是民事纠纷,应该是无可争议的。既然是民事纠纷,就应当通过民事途径解决。
2、民政部门无权处理,也难以处理此类婚姻纠纷。
第一,婚姻法和相关法规没有赋予民政机构处理此类纠纷的权力。根据婚姻法、《婚姻登记条例》(国务院2003年)、民政部《婚姻登记工作暂行规范》(民政部2003年)规定,民政机构“除受胁迫结婚之外,以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的,婚姻登记机关不予受理”。第二,民政机构难以处理。民政机构要处理此类纠纷,无论是维持还是撤销结婚登记,都必须要进行实质调查和实质判断。否则,就可能再次出现处理错误。而民政部门没有进行实质调查和实质判断的职能。第三,民政机构单纯的形式处理,难免出现实质错误,必然滋生行政诉讼,造成恶性循环,浪费司法资源。
3、行政诉讼的功能难以处理婚姻民事案件。有关这个问题,笔者在《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》第13章中有详细论述, 在此不再赘述。这里主要强调,行政诉讼审查的对象是婚姻登记行为,而此类案件的真正诉讼标的是婚姻关系。行政诉讼对婚姻登记行为的合法性审查和判断,并不能解决婚姻关系合法与有效问题。许多婚姻登记行为虽然不合法,但并不影响婚姻关系的成立与有效。行政判决既要确认登记行为违法,又要确认婚姻关系有效,其判决更能难以实现。同时,行政诉讼时效等诸多方面,都难以适用婚姻登记纠纷。仅以诉讼时效为例,本案行政诉讼就难以处理。
4、运用民事诉讼解决此类纠纷便捷彻底
在民事诉讼诉讼中,完全可以将婚姻成立与不成立之诉、婚姻有效与无效之诉、离婚之诉合并审理,一次性彻底解决纠纷。既可以解决婚姻效力的诸多纷争问题,也可以解决婚姻附带诉讼的子女财产问题;既可以解决婚姻诉讼当事人关于婚姻效力的争议问题,也可以解决涉及第三人的婚姻效力问题。在本案中,可以说将相关的婚姻诉讼“一网打尽”,无需重复诉讼。
这里要特别强调说明一下涉及第三人的婚姻效力问题。由于婚姻关系案件涉及公益,在婚姻有效与无效、成立或不成立以及是否撤销诉讼中,均可能影响夫妻以外第三人之权益, 这当然不能使婚姻关系因人而异其效力。因而,婚姻关系案件不仅以一次解决为原则,而且其判决具有对世绝对效力。也就是说,婚姻关系案件的判决,具有既判力扩张的特点,即扩张其效力范围, 对于第三人亦有拘束力。这在一些国家和地区的民事诉讼法中有明确规定。如我国台湾地区的民事诉讼法第 582 条规定:“就婚姻无效、撤销婚姻或确认婚姻成立或不成立之诉所为之判决,对于第三人亦有效力。” 就本案而言,刘XX虽然没有参加诉讼,刘某与被告赵某的婚姻效力的认定和判决,直接涉及到她(刘XX)与赵某的婚姻效力问题。在判决确认刘某与被告赵某的婚姻成立时,刘XX与赵某的婚姻自然不成立,其判决效力对刘XX有拘束力。刘XX不得另行主张与赵光武的婚姻成立,也无需主张与赵某的婚姻不成立。民政机关可以根据法院生效判决,在原婚姻登记档案中注明真正的结婚人是“刘某”,并将判决书存档。这样也不会影响“刘XX”的结婚问题。
二、本案不属于无效婚姻和可撤销婚姻
无效婚姻,是指违反禁止结婚的实质要件,不具有法律效力的婚姻。根据《婚姻法》第10条规定. 无效婚姻只有四种:重婚;近亲结婚;婚前患有禁止结婚的疾病,婚后未愈;未到法定婚龄。而《婚姻法》第11条规定的可撤销婚姻,仅有被胁迫结婚一种。
要特别指出的是,我国的无效婚姻和可撤销婚姻,所采取的是列举式立法,也就是说,凡是法律没有列举的情形,不能认定为无效婚姻和可撤销婚姻。因此,无效婚姻的范围是有严格限定的,除法定的情形外,不能随意扩大,包括不能变相扩大。否则,就是违法。
本案中的刘某虽然在结婚时未到法定婚龄。但在离婚时已经到达法定婚龄。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第8条规定:“当事人依据婚姻法第10条规定向人民法院申请宣告婚姻无效的,申请时,法定的无效婚姻情形已经消失的,人民法院不予支持”。由此可见,原告刘某与被告赵某即不属于婚姻无效,也不属于可撤销婚姻。刘某起诉离婚时,婚姻无效的情形已经消失,当然应当认定其婚姻成立有效,按离婚处理。
三、本案正确区分了婚姻无效与婚姻不成立的界限。
所谓婚姻不成立,就是当事人之间的结婚行为因欠缺婚姻成立的必要形式要件或形式要件存在严重瑕疵而致使婚姻没有成就,婚姻不存在。婚姻成立,就是当事人完成了缔结婚姻必备的形式要件,婚姻依法存在。而婚姻无效是已经成立的婚姻,因违反结婚实质要件而不生法律效力。婚姻有效与无效是对已成立的婚姻效力判断。婚姻不成立,则无所谓婚姻有效与无效问题。有关婚姻不成与婚姻无效的区别与联系,笔者在《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》有详细论述,在此不再论述。本案中刘某使用他人身份证与赵某登记结婚,其登记程序存在瑕疵,首先所涉及的就是婚姻成立与不成立问题,而不是婚姻有效与无效问题。只有解决了婚姻是否成立之后,才能解决婚姻效力问题。由于刘某用他人身份登记结婚,并不能改变本人结婚的基本性质和事实。使用他人身份为什么不能改变本人结婚性质,笔者有专门论述。 这里再补充强调的是,在其他社会关系中也是如此判断的。如使用他人身份签订劳务合同、使用他人身份签订旅游合同,发生意外伤害后赔偿时,都是以“使用者”为当事人,而不是以“被用者”为当事人。因而,本案应当认定刘某系结婚当事人,而不能认定刘XX是结婚当事人。刘某在这里使用他人身份证主要是解决婚龄问题,其性质和作用相当于篡改婚龄。而婚龄问题,只影响婚姻效力问题,不影响婚姻成立问题。因而,刘某与被告赵某的婚姻是成立的。又因刘某已经到达婚姻,其婚姻也是有效的。而刘XX与赵某的婚姻则不能不成立。因为刘XX与赵某没有结婚合意,更没有与赵某进行婚姻登记。根据婚姻法第8条结婚必须登记的规定,刘XX没有去登记,显然缺少婚姻成立的最基本要件。而且刘XX也没有委托他人代理登记或事后追认及与赵某共同生活的事实。因而,她与赵某的婚姻是不成立或不存在的。点军区法院没有用婚姻有效与无效的标准判断,而用婚姻成立与不成立的标准判断是正确的。否则,就会把一个无婚现象认定为已婚。
四、本案判决的真正价值
本案的真正意义并不在于实体,而在于程序。尽管对本案认定刘某与被告赵某的婚姻成立有效可能仍然存在争议。但运用婚姻成立与不成立之诉,在民事诉讼程序解决了婚姻登记瑕疵纠纷,其价值和意义是不可否认的。它说明不仅完全可以运用民事诉讼解决此类纠纷,而且运用民事诉讼比行政诉讼更科学,更顺畅、简捷、彻底。这种作法值得肯定和推广。
仍以本案为例,刘某既可以起诉请求法院确认她与赵某的婚姻成立或有效,然后解决离婚和子女抚养费、财产分割问题;也可以起诉请求确认她与赵某的婚姻不成立或无效(当然是否成立由法院审查决定),然后解决子女抚养费和财产分割问题;刘某、刘XX姐妹如果与赵某之间是否存在婚姻关系发生争议时,还可以单独起诉确认与赵某的婚姻成立或不成之诉。比如姐姐刘XX结婚遇到障碍时,可以单独起诉确认与赵某的婚姻不成立之诉;刘某如果遇到赵某否认婚姻时,可以单独起诉确认与赵某的婚姻成立之诉。此外,假如赵某不是下落不明的人,在刘某直接提起离婚之诉时,赵某认为婚姻不成立,还可以提起婚姻不成立反诉。法院可以将离婚本诉与婚姻不成立反诉合并审理。在民事诉讼中,即使确认刘某与赵某的婚姻不成立或无效,也可以直接对子女和财产问题进行处理,比行政诉讼要简捷得多。




质疑我国法院上下级之间的关系

郝连忠 来祥鹏


内容提要:随着我国民事审判方式改革浪潮的深入,上下级法院之间的关系尤为令人关注。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系,而在现实生活中出现了下级法院向上级法院“请示”的现象,这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系,违反了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则,并且变相剥夺了上诉人的上诉权,违背了法的公平与公正价值。本文在阐述此种现象的同时,并提出了相应的解决措施。
关键词:公正 监督 领导 独立审判 法的价值

据中国新闻社2003年12月2日报道,四川省高级法院新闻发言人近日通报了该省两起司法丑闻:富顺县法院经济审判庭副庭长杨跃因枉法裁判被判刑,自贡市中级法院审判员郑琦因违反审判纪律受处分。这位新闻发言人就此表示:“省高院对敢于碰‘高压线’敢于违反禁令的,将坚决严肃查处”。在人们眼里,四川省高级法院与司法腐败坚决斗争的态度和自揭家丑不护短的做法确实可嘉。的确,四川高院针对司法腐败,查处违纪法官的做法令人拍手称快,但是这种做法是否我国现行法律制度的原则精神呢?值得大家去深思。
一、 法的公平与公正之价值
据我国第一部字书,东汉时期许慎所著的《说文解字》的有关记载,他对法做了如此解释:“法字平之如水,故从水;以触不直者去之,从去。”水表示法像水一样公平,去的意思是除去、驱除,因此,法的本意就为公平、公正、正直。①而法的价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能,即法律对人的有用性。法治不能淹没人文精神,人始终应是世界的主体,人永远需求公平、自由、正义、效率等价值。②
庞德认为公正是人与人之间的理想关系;罗尔斯认为公正是指人们之间利益的划分方式与分配方式;博登海默认为公正是指满足个人的合理需要和要求。而我认为公正是指人们之间权利和利益合理分配关系,且这种分配(分配过程、分配方式和分配结果)必须都是合理的。司法是社会公平的最后底线,而司法审判则是维护这道底线的具体行为。伴随着民事审判方式改革浪潮的深入,把诉讼公正作为民事审判方式改革的首要价值取向,其原因表现在:(1)诉讼公正能够促进我国市场经济新秩序的建立、完善和发展;(2)只有诉讼公正,才能实现实体法律的振兴;(3)诉讼公正不仅解决个案的意义,还具有广泛的社会意义;(4)司法最终解决原则决定了诉讼公正是公正、公平和正义的最终保障手段;(5)同时,诉讼公正也是我国民事诉讼法的基本原则之一。
法的公平与公正之价值既然如此,那么我国上下级法院之间的这种“领导关系”是否符合法的公平与公正之价值呢?
二、 我国上下级法院之间的关系问题
我国《宪法》第127条第二款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定,“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。 人民法院内部上下级之间的审判监督关系具体表现在这几个方面:(1)审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件。(2)对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或指令下级人民法院再审。(3)下级人民法院认为自己受理的案件案情重大应由上级人民法院审判的时候,可以请求将案件移送上级人民法院审判,认为自己作出的已发生法律效力的判决确有错误,可以请求上级人民法院再审;上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件。(4)最高人民法院对下级人民法院的监督权除上述外,还体现在可以判决或核准死刑案件上。
监督关系不同于领导关系,就司法的组织结构和程序而言,两者的区别在于:监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定,至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权,则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令,上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。
在很多人眼里,法院上下级之间是领导关系,上级法院的人员,随时可以“旁听、指导”下级法院的审判工作,在法院内部,院长、庭长可以随时干涉任何一个案件的审判工作。庭审法官在审理案件的时候,经常庭厂和院长汇报、请示案件的有关情况,下级法院向上级法院请示、汇报有关案件的进展情况。在十届全国人大一次会议上,有代表提出建议:法院要取消两个制度,即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。
伴随着我国审判方式改革浪潮的深入和审判人员业务素质的不断提高,审判权力正在真正的为合议庭和独任审判员所有,承办法官向庭长、院长汇报请示案件的情况越来越少。即使极少的汇报案件,院、庭长也只提供参考意见,或者建议向审判委员会提请讨论,决定权仍在合议庭和独任法官手中。相反地,下级法院向上级法院请示汇报的情况倒是越来越多,下级法院向上级法院请示汇报的制度,在我国有关法律中并未明文规定,但这种情况却一直存在。其存在的原因可能有这几个方面:(1)案件本身疑难复杂,审判人员不能径行裁判,需要向上级法院请示。(2)一般认为上级法院业务水平高,法官素质高,对疑难复杂的案件能够给予正确的答复。(3)一般经过请示报核的案件,即使当事人不服上诉,也多是维持,很少发回重审或改判。(4)按上级法院答复制作的裁判文书,即使最终证明是错误的,承办人也会免受错案责任的追究。(5)由于地理上的优势,上下级法院之间存在着经常的业务往来,这就不可避免的导致两级法院之间感情上的亲近,请示、汇报成为家常便饭。(6)地方保护主义也是其中的一个重要因素。
随着市场经济体系的逐步建立完善和公民、法人法律意识的不断提高,诉至法院的各种新类型案件日益增多。有的法律关系复杂,有的适用法律困难,于是有的法院和审判人员就采取口头、书面、电话等方式,向上一级法院进行请示报核,并把上级法院的答复作为裁判的依据。而实践证明,这种请示汇报制度存在着种种弊端:(1)不利于提高法院的业务水平和审判人员的业务素质。法官应是依法独立行使审判权的人员(犹如足球场上的裁判),按照我国《法官法》的要求,法官应当具备一定的法律学历和审判经历,因此,法官应具备独立办案的资格,能够胜任解决处理各类案件包括疑难复杂案件。而且我国《民事诉讼法》有这样的规定:法官适用简易审判程序解决不了的案件,可以采取普通审判程序;法官独任审判解决不了的案件,可以采取合议制;如果案件还是不能解决,法官可以提请审判委员会讨论。另外,根据我国诉讼法关于级别管辖的规定,已经把一些影响重大或性质特殊的疑难复杂案件规定由中级以上法院管辖。所以,动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核,不利于提高下级法院的业务素质,也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。(2)使两审终审制度流为一种形式,变相剥夺了上诉人的上诉权。我国设立二审终审制度的目的在于使一审的错误裁判得到及时的纠正,借以保护当事人的权利,并使得案件得到公正的裁判。而上下级之间存在的这种“领导关系”使两审终审制度流为一种形式,“一棍子打死”,变相的剥夺了上诉人的上诉权。另外,案件经过请示报核,再到上级法院作出答复,往往需要一两个月甚至更长的时间,延长了案件的审限,也不利于及时保护当事人的诉权。(3)不利于执行错案责任追究制度。为了加强审判人员的责任心和贯彻执行《国家赔偿法》,各地已陆续推行错案责任追究制度。但如果法官裁判的错误是经过向上级请示后造成的,那么就很难追究相关人员的责任。因为案件下级法院的承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任,而上级法院的答复人也不会受到追究,他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。此外,上级法院一般也不把答复下级法院的内容作为考核的依据。(4)这种“请示”不符合当今我国审判方式改革的要求。公正和效率是21世纪法院工作的主题,③从传统的职权主义诉讼模式向现代的控辩式诉讼模式过渡,达到效率与公平二者的兼顾,是我国审判方式改革的主要要求。民事、经济、刑事、行政诉讼都逐步要求当庭举证、当庭质证、当庭宣判,改变过去那种先定后审的情况。如果再事先请示报核,不仅时间上不允许,材料上也难以办到。特别是一些诸如公诉案件,如果检察机关采取“诉讼状一本主义”,只是提交起诉书和证据目录,则对案件审理中可能遇到的一些问题事先就不会知晓,即使在审理中遇到了疑难问题,在当庭宣判的情况下也是无法去请示的。
案件请示制度使上级法院直接参与了一审案件的审理,破坏了下级法院在审理中的独立性,并且变相剥夺了上诉人的上诉权,使二审终审制度沦为一种形式,增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性,使上下级法院间带上了浓厚的行政依附色彩,导致上下级法院之间这种监督关系流为了一种形式,进而影响到了案件的公正判决。因此,有必要对法院独立审判原则作重新界定。
三、 法院独立审判原则的重新界定
马克思曾说过:“法官除了法律就没有别的上司”。我国《民事诉讼法》第6条第二款规定:“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而在我们现实司法实务中,法院审理案件不仅有现实上的层层报案、领导把关,还有法律上明文规定的审判委员会。但是随着我国审判方式改革的不断深入,强化合议庭和独任审判员的职责,逐步取消庭长和院长把关制度,使合议庭和独任审判员真正成为法律上和事实上的审判组织,越来越成为理论界和司法实务界的共识。事实上,合议庭或独任审判员独立审判或法官独立审判,理论上是成立的,实践中也是可行的。
独立审判原则是否包括上下级法院之间在审判活动中的独立呢?我国立法上没有明确,理论界也未曾过多的关注,在司法实践中也存在着误解。景汉朝先生认为,独立审判既包括法院对外部的独立、内部的独立——法官独立,也包括上下级法院之间的独立。上级法院不得干预下级法院对具体案件的审判,对下级法院只能依法定程序行使监督权,如第二审程序、再审程序,而不能行使领导权、指挥权等等。④本文在上述部分中已经论述过法院上下级间的关系(法律上和现实中),我们从中可以看出,上下级法院之间的关系并不是独立的。因此,我们在关注民事审判方式改革的同时,更应该关注一下法院的独立审判。我们不仅要明确法院对外部的独立,更应该明确法院内部的独立,法官的独立和上下级法院之间的独立是我们关注的焦点。
四、 弃“领导”而还之“监督”
有人或许认为,下级法院向上级法院就案件疑难复杂问题予以请示,可以减少审判错误,提高诉讼效率,节约诉讼成本。但我们能否为此而牺牲法律的公平和公正呢?答案当然是否定的。针对法院间存在的请示报核制度,我提出几点参考意见:(1)加强主审法官责任制。在审判长的选拔上,应该贯彻我国《人民法院审判长选任办法》,严格执行选任原则和选拔的条件。同时加强主审法官的责任。(2)下级法院及其审判人员对待请示应该慎重,请示应严格按照我国法律的有关规定。下级法官应不断加强法律理论、实践和业务学习,提高处理疑难案件的能力。不能光依赖于向上级法院请示。即使错误裁判是经过请示的,也要追究其承办人的责任。(3)上级法院对下级法院的请示应区别对待,不能一概答复。对案件事实不清的案件一律不予答复,对法律事实关系相对简单,下级法院经集体研讨后完全有能力自己作出决断的案件,则不必答复。在不宜就具体案件作出书面结论,只应提供参考性法理意见时,应说明此意见不作为裁判的法律依据。(4)加快民事审判方式改革的步伐,法应适时而动,因此,有必要对我国《民事诉讼法》做出修改,以适应社会发展的需要。
司法审判在很大意义上追求的是公平与公正,因此,我们必须对上下级法院之间的关系做出明确的界定。
五、 结束语
随着我国民事审判方式改革浪潮的深入,上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。按照我国民事诉讼法级别管辖的划分,上下级法院应该在其权限内各司其职,而不应该超越其权限行事。诚然,公正和效率是21世纪法院工作的主题,但是我们不能够只为了效率而紊乱上下级法院之间的关系,把公平、公正弃之一旁。因此,在现实生活中,我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。

参考资料:
[1] 常怡主编:《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年版。
[2] 江伟主编:《民事诉讼法》,北京大学出版社,高等教育出版社2000年版。
[3] 杨立新主编:《民商法前沿》,吉林人民出版社2002年版。
[4] 杨立新主编:《审判方式改革实论》,人民法院出版社1997年版。
[5] 其他相关的法律法规。
[6] 陈金钊主编:《法理学》,北京大学出版社2002年版。