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上海市人民政府


上海市人民政府关于印发《上海市并联审批试行办法》的通知

沪府发〔2009〕22号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将《上海市并联审批试行办法》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府　　
　　二○○九年四月十七日

上海市并联审批试行办法

　　第一条（目的和依据）
　　为了规范本市并联审批工作，优化行政审批程序，提高行政审批效率，方便申请人，根据《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条（定义）
　　本办法所称的并联审批，是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门（以下称“牵头部门”）统一接收、转送申请材料，各相关审批部门（以下称“并联审批部门”）同步审批，分别作出审批决定的审批方式。
　　本办法所称的行政审批，包括行政许可和非行政许可审批。
　　第三条（适用范围）
　　本市行政部门实施并联审批的，适用本办法。
　　国家主管部门在沪机构与本市行政部门共同实施并联审批的，可以适用本办法。
　　第四条（组织实施）
　　市行政审批制度改革工作领导小组办公室（以下称“市审批改革部门”）负责本市并联审批工作的组织实施、协调和推进。
　　区、县人民政府确定的行政审批改革工作部门（以下称“区、县审批改革部门”）负责本行政区域内并联审批工作的组织实施、协调和推进。
　　第五条（实施原则）
　　实施并联审批，应当优化审批流程，简化审批环节，缩短审批时间。
　　第六条（具体实施方案）
　　市和区、县审批改革部门根据各自权限，会同有关部门制定并联审批的具体实施方案，并向社会公布。
　　具体实施方案包括实施领域、审批事项、牵头部门、并联审批部门、具体流程和期限等内容。
　　具体实施方案规定的期限，应当短于法定期限。
　　第七条（牵头部门职责）
　　牵头部门在并联审批工作中，承担下列职责：
　　（一）公示和告知申请人并联审批的相关内容；
　　（二）统一接收和转送申请材料；
　　（三）组织联合核查、联合会审；
　　（四）督促并联审批部门及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；
　　（五）对并联审批工作中出现的问题进行协调；
　　（六）定期向市或者区、县审批改革部门通报并联审批实施情况；
　　（七）市或者区、县人民政府规定的其他职责。
　　第八条（并联审批部门职责）
　　并联审批部门在并联审批工作中，承担下列职责：
　　（一）向牵头部门提供本部门行政审批的相关内容；
　　（二）及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；
　　（三）参加牵头部门组织的联合核查、联合会审；
　　（四）市或者区、县人民政府规定的其他职责。
　　第九条（公示）
　　牵头部门应当将并联审批所涉及的行政审批事项的审批依据、审批条件、申请材料目录、办理程序、办理期限等相关内容予以公示。
　　并联审批部门应当向牵头部门提供本部门行政审批事项的审批依据、审批条件和申请材料目录等材料以及相关的说明、解释。
　　第十条（申请和告知）
　　申请人提出的行政审批申请，涉及并联审批的，应当由牵头部门组织实施并联审批。
　　牵头部门应当采用书面形式，向申请人一次告知并联审批所涉及的具体审批事项、审批条件以及申请材料目录等内容。
　　第十一条（材料提交、接收和转送）
　　申请人应当根据书面告知的内容，向牵头部门提交申请材料。
　　牵头部门应当当场清点申请材料，符合要求的，予以统一接收并向申请人出具收件凭证。
　　牵头部门应当自出具收件凭证之日起1个工作日内，将相关申请材料转送并联审批部门；因特殊情况确实无法按时转送的，可以延长1个工作日。
　　第十二条（材料补正）
　　并联审批部门收到申请材料后，经审核需要申请人补正材料的，应当自收到申请材料之日起3个工作日内，一次告知申请人。
　　市和区、县设立行政审批集中办理场所的，牵头部门可以安排统一时间，在集中办理场所组织并联审批部门一次告知申请人需要补正的材料。
　　第十三条（联合核查）
　　并联审批部门需要进行实地核查的，应当事先告知牵头部门。
　　有两个以上并联审批部门需要对并联审批事项进行实地核查并且可以同时进行的，牵头部门应当组织并联审批部门联合进行。
　　第十四条（联合会审）
　　并联审批实施过程中，牵头部门可以根据实际需要，组织并联审批部门召开专门会议，对并联审批事项进行联合会审。
　　第十五条（协调）
　　并联审批实施过程中有需要协调的，由牵头部门进行协调。牵头部门无法协调的，由同级人民政府指定的部门进行协调；需要在市和区、县两级并联审批部门之间协调的，由市人民政府指定的部门进行协调。
　　第十六条（不同层级审批）
　　并联审批事项涉及不同层级的并联审批部门的，由牵头部门按照具体实施方案的规定，将相关的申请材料转送不同层级的并联审批部门实施审批。
　　依法应当先经区、县并联审批部门初审的，由牵头部门将相关申请材料转送该区、县并联审批部门。区、县并联审批部门应当在具体实施方案规定的期限内提出初审意见，并将初审意见和全部申请材料报送市并联审批部门实施审批。
　　第十七条（审批决定和证件的发送）
　　并联审批部门应当在具体实施方案规定的期限内依法作出审批决定，颁发、送达许可证件。
　　许可证件可以由并联审批部门分别送达申请人，或者统一由牵头部门送达申请人。其中，由并联审批部门分别送达申请人的，并联审批部门应当及时告知牵头部门。
　　并联审批部门未在具体实施方案规定的期限内作出审批决定的，牵头部门应当告知申请人，并将有关情况向市或者区、县审批改革部门通报。
　　第十八条（告知承诺适用）
　　并联审批中涉及实行告知承诺审批事项的，按照本市行政审批告知承诺的有关规定执行。
　　第十九条（监督检查）
　　并联审批部门应当按照各自职责，依法对当事人从事经本部门批准的行政审批事项活动进行监督检查。
　　第二十条（行政监察）
　　市和区、县监察机关应当加强对并联审批实施情况的监察，并定期向同级人民政府报告监察情况。
　　牵头部门和并联审批部门未按照规定履行职责的，申请人可以向市或者区、县监察机关举报；市或者区、县监察机关应当依法追究行政责任。
　　第二十一条（施行日期）
　　本办法自2009年5月1日至2012年4月30日施行。

WTO带给民航公安机关的挑战和思考

张昭辉


2001年11月10日，中国正式加入WTO。而全国各地的公安机关已敏锐地感觉到WTO带来的冲击，如何与时俱进，应对我国入世的新局面，这也是新形势交给经受了改革开放锤炼、经历了“三讲教育”和“三项教育”洗礼的全国公安队伍的一个新课题。从各媒体上我们可以看到，不管是经济发达的南方还是欠发达的中西部地区，或开办WTO知识讲座和学习班，或制订符合WTO基本原则的便民工作措施，都纷纷采取举措应对入世。基于这种紧迫感、危机感，我们民航公安机关确实需要集思广益，冷静应对，要真正从意识和观念上主动适应WTO的总体要求，全面提高自身素质。
中国入世，首先是政府入世。入世对我国最大的挑战，是对政府职能、行政体制和管理方式的挑战。我国入世后，中央政府和地方政府将主要承担三大职责：第一，我国政府必须保证WTO规则在全国范围内的统一实施。第二，我国政府必须保证管理经济行为的公开、透明。第三，我国政府必须保证公民、法人和其他组织对其实施的管理经济的行为有向法院提起司法审查的权利。WTO对中国最深刻的影响在于它推进了中国的法治进程。概括起来，这种影响就是“深刻、全面、强烈”。“深刻”在于WTO将影响中国的公法制度，推动政府行为走向法制化；“全面”是指WTO的影响涉及中国立法、行政和司法的各个方面；“强烈”则是说WTO的贸易争端解决机制和贸易审查制度以及其他WTO的监督机制将使中国政府面临一种前所未有的强大的推进法治的外在动力。为了保证我国政府入世后能全面履行上述三大职责和相关承诺，我们必须转变政府职能和观念，改革行政体制和方法，推进依法行政，建设法治政府。而作为民航系统行使政府管理职能的执法部门，民航公安机关必须认识到在这种形势下自己面临着什么样的挑战，方能从容应对，立于不败之地。
有学者指出入世后公安工作将面临以下挑战：一是境内外敌对势力、敌对分子的战略颠覆和渗透将更为直接和露骨，政治领域的斗争将更为尖锐复杂；二是产生大量影响社会稳定的因素，尤其是入世后经济领域中因劳资矛盾、社会福利保障、失业、金融风险、产业调整等各类利益冲突和矛盾有可能增多，将会引发许多社会不安定因素，带来很多的社会问题；三是入世后刑事犯罪领域会出现更多的涉外案件、经济案件、跨境案件，而且犯罪手段日趋复杂化、智能化，打击犯罪的任务更加繁重，国际间的警务交往和合作将大量增加；四是入世促使国内外财物流动、技术交流和产业调整，国际间交往频繁，涉外警务工作繁重；五是入世后西方的思想观念、文化和生活方式的强烈冲击将增大稳定公安队伍、提高公安队伍战斗力的难度。长期以来，由于历史和现实的原因，民航形成了我国为数不多的几个自然垄断行业之一，市场化程度低，计划经济色彩浓，这在相当程度上影响了民航公安的工作方式和思想观念。入世之后，民航业的对外开放的力度和深度只会更进一步加强，对民航公安工作的要求也越来越高。加入WTO之后，民航公安机关首先必须正视自我，彻底解决下述不足之处：
1、现有的民航公安机关组织体制、管理机制难以适应入世后的挑战。民航公安是受民航总局和公安部双重领导的，由于历史的原因，民航总局既代表国家行使行业行政管理职能，又是民航业国有资产的管理者和代表人。民航公安的经费和人事由民航总局控制，由于机场建设投资主体的多元化，部分民航公安机关的经费实际上已被某些控股机场的企业控制。在这种格局下，出于部门利益和企业经济效益的考虑出现行政干预执法、狭隘的部门保护主义等违法现象就不足为奇了。公安机关是法律职能部门，在现有体制下，企业过多干预民航公安的执法权，这和我们依法治国主旨是背道而驰的，是与依法行政的治国方针不相符的，更不能很好发挥公安机关独立、依法行使职权的主动性和积极性，尽快理顺现有民航公安机关组织体制已是当务之急。在管理机制方面，民航公安机关的警务工作将面临从传统的管理型向现代的服务型转化，从被动型向主动型转化，从经验型向法制型转化，从规范型向科技型、智能型转化，现代管理方式将随着民航业更深层次更大范围的对外开放而带动民航公安工作的国际化。这种变革是深刻而又全面的，也是我们民航公安机关不可多得的发展机遇。
2、民航公安机关传统的治安管理模式活力进一步受限。入世后更加激烈的市场竞争将进一步促进利益的再分配和新的利益格局的形成，可以预见的是将有为数不少的外资挟资金、技术和管理水平的绝对优势参与到我国民航业的竞争中来，进一步市场化的民航运输企业和机场将不得不承受强大的外部市场竞争压力和经济全球化的压力，传统的经营管理方式、生产秩序、利益格局将受到冲击，势必造成民航内部的不安定因素增多，内部和外部的治安形势会相对严峻起来，将增加民航公安机关对内、外部治安工作防范、控制和管理的难度。
3、科学技术的飞速发展，将挑战民航公安机关的传统工作方法。现代科学技术在生产生活中的广泛应用，一方面体现了科学技术作为第一生产力对民航业的飞速发展的强力推动作用，另一方面也“培育”出具有高智能、高技术、高危害性的新型的犯罪形态和犯罪成员，不法分子的犯罪成本降低，而对社会造成的危害性则剧增。目前，民航公安机关的工作方式还是依赖传统，还存在信息化基础薄弱，新技术新成果转化率低，民警科技素质和使用先进技术手段的能力不高等问题，缺乏必要的科技强警意识。
4、社会不安定因素的增加，将影响民航空防安全。加入WTO以后，我国将面临范围、程度更广更深的开放形势，现有的产业结构、生产方式和利益格局都会发生深刻的变革，所有这一切都表明，我国社会结构的稳定性将受到严峻的考验，在一定程度、一定阶段，社会矛盾可能会激化，不安定因素激增，这必然会影响到民航内部的稳定；美国“9·11”事件表明：国际恐怖主义势力借助经济全球化的影响，乘机壮大自己的经济实力，借以实现其政治目的，这已成为一种令人不安的新趋势，境内外敌对势力针对民航的有组织犯罪和涉黑性质的犯罪活动也有可能借鉴本拉登的成功“经验”蠢蠢欲动，不能不引起我们的警惕。
5、缺少国际交流与合作，应对国际性犯罪的经验少。入世后经济全球化程度日益深化强化，国内外人、财、物流动、技术交流、产业调整和国际间交往将更加频繁，由于我们缺乏外事管理经验，缺少专门的外事管理人员，在一定时期，一定程度上会难以适应。同时在政治领域，境外敌对势力、黑恶势力、邪教势力也会通过各种形式进入国门，其迷惑性、隐蔽性、破坏性更强，境外新的犯罪手段也将不断传入，境内外势力勾结犯罪案件将会出现，其团伙化、智能化、流动性加强。面对新的犯罪手段，民航公安机关预警性研究、前瞻性研究相对滞后，民警的外语水平低、国际法律知识贫乏和处理涉外警务活动经验不足，适应世贸规则的培训教育少，民航公安机关的工作将更富有挑战性。
6、管辖范围广、人员素质不高制约民航公安机关的发展。民航覆盖范围广泛，而且地区性发展不平衡，经济差距比较大。各地区的社会治安状况千差万别，民航公安机关管辖范围广、经济文化发展不平衡，民警素质相差悬殊等现实情况。总体来说，民航公安机关民警文化程度、业务素质相对较低，专业技术人员短缺，特别是计算机、外语、涉外法律人才更是缺乏。入世后我们将全方位的和世界接轨，民警的服务对象和工作内容将“国际化”，目前的民航民警的政治、业务、文化和法律等方面的素质还很难适应国际化挑战，不少民警年龄趋于老化，难以接受新的工作方式，知识急待更新。短期很难适应民航公安工作“国际化”的挑战。
“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，屈原《离骚》中的这两句诗的确是发人深省，催人奋进。面对挑战，我们必须结合民航公安工作实际，实事求是，解放思想，大胆创新，与时俱进，采取切实措施强化“二种意识”，提高“三个水平”。
强化“二种意识”，即强化前瞻意识和创新意识。首先，要进一步强化前瞻意识，牢牢掌握公安工作的主动权。面对“入世”，民航公安机关要全方位、多层次地认清国际和国内形势，把握整体和局部发展趋势。全方位就是要有大局意识，能从整体上看问题，从政治上见利害，不为局部的成绩而陶醉，不被一时的假象所迷惑，超前把握、防控各种违法犯罪活动；多层次就是要求各级民航公安机关，特别是领导干部应具有“窥一斑而知全豹”的判断决策能力，准确判断发展趋势，既把握大局，又因地制宜，以变应变，争取主动。其次，要进一步强化创新意识，以改革求发展。应对WTO，我们要有新思维、新思路，大胆探索，勇于创新，不断开拓公安事业发展的新局面。要改变过去那种自我封闭的工作方式，加强与周边地区乃至世界各国警方的交流合作，大胆借鉴先进的警务工作经验，开拓民航公安工作新路子。
提高“三个水平”，一是着力提高文化法律水平，自觉适应新形势和新的斗争要求。加入ＷＴＯ后，对公安民警的整体素质提出了更新更高的要求，要通过在岗、在职培训，加大民警再教育的力度，不断“充电”，使广大民警尽快了解、熟悉和掌握金融、税收、外贸、英语、ＷＴＯ等方面的知识，培养一支既熟悉民航公安业务，又掌握现代经济知识内涵和ＷＴＯ运行规则的民航公安队伍。二是着力提高公安执法水平，充分履行打击犯罪和保护群众的职能。WTO规则要求我们必须尽快提高依法办事水平， 要把公正文明执法作为生命线，牢牢贯穿于各项工作之中。要大力提高执法效能，有效遏制刑事犯罪的高发势头，特别要重视针对民航系统的有组织犯罪、经济犯罪、网络犯罪、暴力犯罪的侦破打击工作，决不能让其危害民航的健康发展，更不能让其形成蔓延之势。三是着力提高服务水平，积极营造良性互动的社会治安和投资环境，维护民航安全生产和空防安全。治安行政管理工作必须全面向国际通行规则靠扰，确立全新的服务意识和管理观念。按照国际惯例，调整、改革公安行政管理制度，实现与国际警务活动的拉轨，力争达到手续简便化、规则公开化、程序规范化、操作科学化的要求。要强化警务公开，为经济发展提供公开、公平、公正的“阳光”环境，以公开促公平、公正，以公平、公正求廉政，以廉政树形象，为我国新世纪经济腾飞提供更加良好的社会治安和投资环境，为我国民航事业的腾飞保驾护航。